負責執行公辦都更、相關不動產管理
 

近年來政府為了強化國內都市土地運用效益，積極推動大面積公有土地公辦更新，由於個案普遍缺乏整體都市更新計畫，加上更新發展策略定位不明，公部門人力不足與法律未授權的限制下，導致推動更新過程相當冗長；再者，公有土地管理機關一般缺乏開發經驗，難與更新政策配合。因此，亟需成立專責機構來協助政府推動都市更新。

專家學者座談會

行政院在2015年核定的「都市更新發展計畫（104-107年）」中，已明確將「籌組都市更新開發專責機構」納為執行策略。此機構不止須擔負起大規模公辦更新的業務外，還必須落實社會住宅政策，輔助中央主管機關執行住宅業務，協助能量不足的縣市政府推動社會住宅建設，加速達成8年內興辦20萬戶社會住宅的目標，完成中央政府指定辦理的都市更新與社會住宅政策的使命。

本基金會2015年7月接受內政部營建署委託辦理「設置都市再生專責機構及政府主導都市更新成果紀錄委託專業服務案」，藉由分析國內、外都市再生推動專責機構經驗，評估我國成立專責機構之型態、應辦理之義務、組織章程及組織成員，瞭解各國推動經驗、社會住宅推動進程及目標、政府補助及民間財源挹注等基本資料，並辦理專家學者座談會徵詢各界意見。本案已於今年8月提交總結成果，營建署也刻正進行專責機構相關立法籌備事宜。

專責機構的主要業務
 

國外專責機構多為第三部門公法人型態  專法授予權力和職責
就先進國家之都市更新專責機構（包括日本UR都市再生機構、香港市區重建局URA、英國社區暨地方政府部DCLG、英國都市發展公團UDCs及英國再生公司URCs、新加坡建屋發展局HDB、市區重建局URA、韓國土地住宅公社LH及首爾住宅公社SH、美國加州都市更新機構RDAs等）成立經驗看來，此些機構多為主管機關依特定法令成立之獨立機構，具第三部門公益性形象，能獨立執行都市更新和相關住宅政策的業務。
 
初期資金皆由政府預算支持，且資本額都具有一定規模，供機構成立時之開發與營運使用，後期政府僅提供財務協助並由該機構財務獨立且自付盈虧，但為避免圖利或不法情事產生，其營運績效、財務報表階有公開透明揭露於民眾的義務，必要時須向主管機關提報。由於此些機構非以營利為目的，因此受到民眾信任，並較能有效地順利推動都更事業。

國內三次專責機構成立失敗  記取經驗避免重蹈覆轍
回顧台灣設立都更專責機構的歷史，首次係由行政院經濟建設委員會(以下簡稱經建會，現改為國家發展委員會)提出籌設「巨眾都市更新股份有限公司」，型態為依據公司法成立之私營公司，由公、私部門共同出資，主要目的為開發都市窳陋地區；在合作夥伴、資金都到位的情況下，卻因輿論認為有官商勾結之疑，而宣告停止設立，故轉而成立財團法人都市更新研究發展基金會，即本基金會。

直至2007年，配合中央都市更新政策、加速推動都市更新方案目標，經建會及臺北市分別提出成立臺灣都市更新股份有限公司及臺北市都市更新股份有限公司，仍因民意機構否決而失敗。近年臺北市都市更新處為了加強審議品質及提升效率，尋求民間資源進行都市更新法令宣導與教育訓練等工作，因應民眾期望公部門能提更新專業協助供協助等，臺北市政府2012年全額出資成立「財團法人臺北市都市更新推動中心」，提供教育、諮詢、協助民間辦理都市更新，並朝向具擔任實施者方面的角色發展，強化協助市府推動都更的職能。
 

案例	中央		地方		民間
	巨眾都市更新股份有限公司	台灣都市更新股份有限公司	臺北市都市更新開發公司	財團法人臺北市都市更新推動中心	財團法人都市更新研究發展基金會
時間	1998(未成立)	2007(未成立)	2007(未成立)	2012	1998
法源	公司法	公司法	公司法	民法、內政部審查內政業務財團法人設立許可及監督要點	民法、內政部審查內政業務財團法人設立許可及監督要點
推動 單位	經建會	經建會	臺北市政府	臺北市政府	經建會輔導成立
組織 性質	公私合夥公司	公私合夥公司	公私合夥公司	公設財團法人	財團法人
資本額	5億元	60億元	2億元	1.9億元	0.1億元
經費 來源	公部門25% 私部門75%	公部門49% 私部門51%	公部門40% 私部門60%	市政府100%補助	太子建設開發股份有限公司等8家公司共同捐助
股權 結構	公股25%: 中美基金12.5% 開發基金12.5% 民股75% 6間民間建設公司	公股49%： 國發基金40%公股銀行9% 民股51%： 民投公司	公股40%： 臺北市政府 民股60%： 更新專業相關公司	--	100%民股
主要 業務	1.更新開發可行性研究 2.委辦招標作業 3.監督計畫執行 4.顧問業務	1.協助甄選實施者 2.投資、資金協助 3.顧問服務 4.擔任實施者	協助老舊社區等具更新急迫性之地區意願整合	1.自力更新團體技術服務 2.協助民眾更新基本認知 3.協助徵選專業團隊參與 4.配合市府公辦更新政策，研議個案開發規劃內容、政府主導方式、擔任實施者角色等功能	1.都市更新理念與學術推廣 2.都市更新建設之實踐 3.協助公辦更新 4.政策法令研究 5.協助災後重建更新 6.協助民間推動更新
結果	因民意機關反對，改採財團法人方式籌設，由原本欲投資都市更新公司之八家企業捐款設立財團法人都市更新研究發展基金會。	因立法院反對，最終由原本投資商自行成立完全私營公司。	因議會反對，設立失敗。	2012年設立，目前配合市府都市更新政策、協助成立更新會、徵選實施者、教育、諮詢等功能。	1998年設立，配合政府推動都市更新政策，營造有利環境，促進民間投資都市土地之再發展利用，提昇生活品質，增進公共利益為宗旨。

資料來源：臺灣成立都市更新專責機構功能及組織之研究，曾佳瑀（2015)；本研究整理

三次都更專責機構推動失敗的原因在於未有專法授權，而且公司組織型態易和與民爭利、圖利他人聯想一起，致民意機關反對，造成失敗收場。

因此，都市再生專責機構的設置必須強化是以專法授權且公法人型態推動，來強調立場中立與公信力，業務的設定上也以須經中央政策指派為主的公辦更新個案，民間個案的推動則以有迫切需要更新、但無廠商願意投資的個案為主，減輕外界對於專責機構成立的疑慮。

以行政法人為優先推動的組織型態  強化營運彈性
專責機構究竟以何種型態籌設為宜?本案也特別針對行政法人、財團法人、股份有限公司進行研究討論，並就行政法人、財團法人、股份有限公司之三種組織型態的設置條例，提出各組織之條文草案。就行政法人法之立法精神而言，對應於都市再生專責機構成立目標，確實符合其確保公共任務妥善實施之目的，行政法人可說是以第三部門形象，打破政府、民間體制二分法，以較行政機關更具有彈性的組織及經營管理方式，以企業化的管理執行都市更新各階段專業事務；並將行政機關難以推動之公共任務由行政法人來處理，使政策執行方式更具彈性。

都市更新之推動目的雖為改善都市環境及增進公共利益，但在更新事業之實施上，難免涉及私權與協議行為，目前推動都市之現況在私權分配之爭議層出不窮，即便為政府公辦案件，亦難全然不涉及私有地主參與之協調，故實務上公辦都市更新並非全為公務之執行，又應以政府政策及公共利為主要考量，不宜全部交由私部門執行之，而行政法人之設立目的即是處理不適由行政機關辦理、亦不宜交由民間辦理之公共任務，也就是將公共服務之執行由行政機關轉移至行政法人，藉由制度設計制定與業務執行權限的分離，可以避免球員兼裁判的爭議。

另外行政法人則具有獨立的法人人格，僅受適法性監督，對於具特殊性質或有特別需求者，例如實施都市更新事業涉及專業委託、協議訂定、資金運用及專業人才進用等，可藉此鬆綁現行行政機關有關人事、會計等制度的束縛，同時在獨立自主運作及績效評估方面，亦可透過相關績效評鑑機制的建立及內部、外部適當監督機制之健全，以強化經營責任及成本效益，並可依專業化等需求量身裁製設置之法源依據。
 

組織型態	股份有限公司	財團法人	行政法人
法源	公司法	民法、內政部審查內政業務財團法人設立許可及監督要點	行政法人法 (需另訂自治條例)
精神	以營利事業為目的	非營利且為公益之目的	打破政府、民間體制，鬆綁採購及人事等規定，增加政策執行彈性與效能
主管機關	經濟部	內政部	內政部營建署
監督機關	-	-	主管機關及立法機關
成立	無最低資本額	有捐助財產最低總額限制	無籌設最低財產總額限制
監督機制	由股東會選任監察人監督之	業務計畫、經費、財產等報內政部備查 政府捐助超過50%者需送立法機關審議	受審計監督 需訂定監督機制及績效評鑑制度 依所定個別組織法令執行
經費來源	政府出資 招募投資人	受捐助，並可由政府捐助。	成立年由政府核撥 後續可自籌財源 可舉借債務(須審核)
財產持有	無特殊限制	財產需向法院登記 可受捐助財產(僅得動用孳息) 可以收入提撥業務發展基金、準備金	得價購公有不動產 可為公有財產之管理人 可持有自有財產
制度彈性	可能不受採購、人事限制 不可為行政處分	可能不受採購、人事限制 不可為行政處分	鬆綁採購、人事、會計等法令限制 經授權可做為行政處分 行使公權力來自法律授權，而非行政機關委託。
法律責任	無行政處分責任問題 私經濟行為爭訟循民事訴訟途徑 法律責任可完全與機關切割	無行政處分責任問題 私經濟行為爭訟循民事訴訟途徑 法律責任可完全與機關切割	不服行政處分者，得向監督機關提起訴願 私經濟行為爭訟應循民事訴訟途徑 部分法律責任可切割
人事聘派	得指定董事及監察人	市府捐贈基金超過50%時可派任	可由監督機關派任
配套措施	訂定公司章程 設計入、持股方式及董事、監事選派方式	訂定捐助章程	訂定個別組織自治條例、組織章程

專責機構五大角色與功能
 都市再生專責機構主要功能應為推動政府都市更新政策為主，透過其更新專業技術與專法授權之職能，解決與突破個案執行上的問題，為民間創造更多投資機會，核心價值以供給導向之開發，透過供給來創造需求，非屬於一般建商市場導向獲利目的，案件標的原則包含:經政府指定辦理都市再生、都市更新或公共工程，或與公共建設、港灣、交通轉運場站、產業轉型相關之都市更新事業，或重大災難或重大事故損害地區之都市更新事業，或防災需求迫切地區之都市更新事業，或具歷史文化保存需求地區之都市更新事業，或為大面積公有土地，以及確有公共利益惟民間實施有困難的都市更新事業。因此，專責機構扮演的角色為：

專責機構的任務與角色

角色一、策略規劃者
主要功能為研究與規劃都市再生、都市更新綱要計畫、上位計畫、都市計畫等，作為都市更新事業的指導原則。包含就大規模都市再生、產業活化、創造就業機會等考量規劃，增加公共利益，或提供個案整體規劃可行性分析、諮詢顧問，透過規劃者量身訂做個案的推動策略與問題解決途徑，尤其可針對個案周邊環境與社經需求，強化個案公益性貢獻的導入，並確保開發方向與政府政策一致。

角色二、整合投資者

本角色整合工作主要功能著重在公辦更新案件中之人、事、權、政策與資源等統整與合作。工作執行包含公辦更新案發起階段，對所權人詳實說明都市更新程序、權利與義務、都更效益、參與意願調查等；另於公辦更新案確定後之整合，則包含各相關所有權利之釐清與協調，如地上權、租權、抵押權等，或視個案需求協議價購私有土地、提請政府協助弱勢救助、協助安置等，其具體功能為取得所有權人參與意願，作為後續執行公辦更新案招商重建的基礎。另投資方面，主要功能係為促成確有公共利益之更新事業推動實施，強調非以獲利為投資考量，投資方式包含合組公司、購買股權、合資、價購取得更新前後不動產，投資對象以公辦都更案、自組更新會為主。

角色三、招商管理者
主要功能為支援公辦更新案辦理公開徵選實施者，以豐富執行經驗使公開評選作業流程化，加速公辦更新效率。亦可配合更新事業計畫審議程序與實施期間，延續協助監督簽約後履約管理、營建工程專案管理等工作，以公正第三方的角色避免更新過程中所有權人與實施者資訊不對等誤會爭議產生。另配合政府政策，支援政府單位所管有之公有不動產運用與管理，包括更新前的短期利用與更新後取得具收益性不動產的營運管理，或者是為公辦更新個案中涉及的多數公有土地、國營事業用地管有機關接受代管的委託，有助於節省公有機關之間協調所耗費的行政資源，統一代管形成單一窗口簽約代管，將可避免更新事業受公有機關決策變動而干擾。

角色四、實施者
主要功能為援政策指定之公辦更新案實施，以及協助民間有急迫性卻無法自行實施之個案，本專責機構雖賦予其擔任都市更新事業實施角色，但其目的絕非以獲利導向，參與更新個案應有限制，除須符合案件標的原則外，均須由都市更新中央主管機關同意或指定。

角色五、社會住宅管理者

行政部：轄下單位有財會組、行政管理組、法律事務室、公關室和資訊室；為落實社會住宅政策，中央規劃8年內興辦20萬戶社會住宅，其中以興建方式辦理約為12萬戶，包租代管方式為8萬戶。本機構將導入企業化經營管理模式，提升營運績效，除輔助中央主管機關執行社會住宅業務外，更可協助能量不足之縣（市）政府管理社會住宅。

組織型態依業務類型區分  分層負責並專業分工
在專責機構管理階層研究上，本案提出透過設置董事會進行。董事會負責組織營運決策、管理及監督，並由董事會向上級主管機關負責，董事會所形成之合議，由機構內的執行部門推動。建議依業務性質編組為三大部門，共13個單位，人數滿編約200人，包括：行政部、資產管理部及綜合業務部。

專責機構組織圖
 

為期兩年擬訂  研究成果豐碩
本案從2015年7月起至今年8月為期兩年的規劃研究與擬訂草案，歷經包括16次工作會議、28次非正式工作會議、4場專家學者座談會、1場公聽會和1場部會協商會議，共計至少22名專家學者、6直轄市、（縣）市政府、8政府單位直接參與工作會議協商並惠賜意見，作為後續成立籌設專責機構之參考。

(本文原載於都市更新簡訊第75期)