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大法官釋憲都更多數決合憲但行政程序應修正


爭議長達一年以上的文林苑，引發社會最大的爭議在於「人民的財產怎麼可以用多數決決定是否更新？」經過王家委託律師針對都市更新條例進行釋憲，以及其他二件更新爭議案要求釋憲，大法官已經於今年(2013年)4月26日做出重要的709號解釋，表示更新條例22條及22條之1多數決合於憲法比例原則。吾人對於大法官會議做出如此明智之解釋深表敬佩，因為多數決是都市更新有別於一般開發行為最重要的基礎所在。沒有多數決，將任憑少數權利人予取予求，甚至以小吃大，如此一來都市更新所追求的公共利益將無從實現。

不過在709號釋憲中也提及下列幾項應該修正都市更新條例之規定以符合憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。政府應於一年之內完成修正：

1.第10條主管機關核准都市更新事業概要應設置適當組織以審議，且應確保利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見之機會。
2.申請核准都市更新事業概要時應具備之同意比率應調昇。
3.第19條主管機關應將事業計畫相關資訊，對更新單元內申請人以外之權利人分別為送達。
4.主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核定之都市更新事業計畫，分別送達更新單元內各權利人。

大法官的要求，將使得未來都市更新之程序更為周延，對於各種爭議將有更完整的機制可以處理。
 
對事業概要之影響
事業概要的意義主要是都市更新事業之發起及更新單元範圍之決定，原本更新條例只需要1/10人數及面積的同意，如同一般會議民主程序之提案，可以容許多元不同的方案再進行表決。

若依照大法官之要求，提昇至多數同意(至少1/2)則顯然會造成發起程序需要較多的溝通協調時間，支持率低的方案根本不可能提出。不過也不見得會造成整體更新事業申請時間的延長。以本基金會過去的實務經驗來看，許多案件因為權利人缺乏共識，致使更新單元範圍不斷變動，每一次變動都會須要重新申請事業概要或事業計畫，如此一來反而會造成整體申請時程之延宕。因此要求較高之概要門檻不一定會有實質負面的影響。

當概要申請門檻提高及變成更新審議會實質審議後，實施者可能會考慮直接申請事業計畫，因為事業概要與事業計畫所需的審查時間相近(只差事業計畫要公開展覽)，所需要的同意比例相近(50%與75%)。由於事業概要並非必要程序，屆時申請概要之件數會減少。

不過，即使概要申請件數會減少，但因為事業概要必須經過更新審議會實質審查，也必須通知關係人到場陳述意見，勢必造成更新審議會工作負擔之加重，審查時間加長，有可能排擠了更新事業計畫及權利變換計畫審查的進度。
 
對更新事業計畫之影響
大法官對於事業計畫之意見大多是依行政程序法之規定來要求。更新條例是於1998年11月所公告實施，但是行政程序法是於1999年2月所公告且直到2001年1月才實施，所以更新條例並未依行政程序法來規範審核處分程序。其中最大的差異在於送達(更新條例為通知)及聽證會(更新條例為公聽會)。

依大法官的意見，主管機關必須有兩次的送達，一次是計畫審查之前要將計畫草案送達權利人，第二次則是在計畫核定後要將核定的結果送達權利人。其實目前法規雖然沒有要求，但實務上已經是以雙掛號郵寄相關資料給權利人，不過寄送內容並沒有完整的計畫，只有關於該權利人之資料。如果依照大法官之意見進行送達，應該並不至於影響案件審查之進行，只是讓權利人更了解規劃內容之全貌。不過，也有人憂慮一旦人人手上都可拿到完整計畫內容，可能涉及個人資料之外洩。

對更新事業審議影響較大的則是「聽證會」的程序。聽證會是一個類似準法庭的程序，由主管機關官員主持，正反意見之兩造交叉辯論，最後由主管機關做成決定。這種作法在英美先進國家行之有年，但是在台灣還很少行政程序是依此辦理。過去都市更新的審查前由主管機關舉辦公聽會，聽取民眾的意見，在審議會審議時也會通知陳情民眾到場陳述意見，但是沒有形成交叉辯論。我們立即會面臨幾個問題：

第一、行政機關及相關權利人在缺乏聽證的執行經驗下，聽證前爭點提案資料的準備，爭點辯論程序的掌握及爭點的裁量，可預見將是一系列嶄新的挑戰。

第二、聽證會要進行幾次？會不會永無止境不斷辯論下去？是一個案件所有的議題舉行一次聽證會還是每個議題都要分別開聽證會？

第三、聽證會與目前更新條例規定的公聽會及審議會之間的關係為何？是否還需要公辦公聽會？聽證會是否有審議會的委員參與或主持？

這些議題的答案都是模糊有待釐清的。實務上可能需要政府相當一段時間的摸索嘗試錯誤，才能找到適當的答案。而在此之前，更新案的審議除非共識度非常高沒有爭議，否則都會受到影響，造成審議困難。
 
修法過渡期之處理
在5月6日內政部也立刻針對大法官釋憲做出回應，以因應修法完成之前行政措施的調整，略為：
1.事業概要審核：4月26日以前送件者仍依原條例方式審查，4月26日後送件者則應送更新審議會審議，並通知相關人士列席陳述意見。
2.事業概要同意比例：在立法院修正更新條例之前仍依現行法規辦理
3.事業計畫及權利變換計畫：4月26日以前已經辦理公開展覽者，仍依現行規定舉辦公聽會。但4月26日前未辦理公開展覽者，舉辦公聽會時請參依行政程序法所訂聽證程序辦理。
4.送達：4月26日後無論事業概要、事業計畫或權利變換計畫核定(准)之通知(連同核准之計畫)都必須通知並送達更新單元範圍內之權利人。
5.個人資料保護：應送達之計畫或概要涉有個人資料，因屬行政機關執行法定職務之必要，符合個人資料保護法。至於個人身份證字號、出生年月日等資料與計畫無關，應予隱去。
此一處理原則明確之後，都市更新之申請審議工作將可照常進行，短期之影響將減少到最低的限度。
 
更多影響
大法官709號的解釋強化程序正義，其實是把台灣的整個行政與司法帶向了新的方向。本基金會認為該號解釋對於都市更新之未來發展影響持正面之看法。

對於修正中的都市更新條例，研議中的草案共有12個版本，其中不少版本是堅持絕對所有權的觀念，必須百分之百地主同意才可以更新。但是大法官的解釋認為更新條例規定核定更新事業計畫應具備同意比例，與憲法上比例原則尚無牴觸，應可彌平此爭議之延續。

但是對於其他類似的開發計畫行政，例如都市計畫法、國家公園法、平均地權條例、市地重劃辦法、土地徵收條例等，也同樣拉起了警報，也許必須依照行政程序法之同樣模式進行修正，對於台灣環境規劃之影響仍值得持續觀察。

為了讓讀者更深入瞭解大法官709號解釋對未來都市更新之影響，本季簡訊特邀請臺大法學院林明鏘教授、高蓋茨律師事務所蕭育娟律師以及律州聯合法律事務所蔡志揚律師，分別從理論與實務面向來闡述大法官709號解釋之內容、程序、學理以及對都市更新之影響提出精闢、精彩之評析。

(本文原載於都市更新簡訊第58期)

  • 發布日期
    2013/06/15
  • 發表人
    執行長 丁致成
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