防災都更的典範-東京都墨田區京島三丁目地區防災街區改造事業

發佈時間：2014/6/23
譯者：何芳子 顧問
本文原載出處：URCA雙月刊No.167 P10~13
(翻譯轉載已獲日本再開發推動者協會同意)
作者：都市再生機構 東日本都市再生本部 鹽野孝行

2012年5月於傳統製造業發達的墨田區內，「東京晴空塔SKY-TREE」的出現成為當地最具魅力的觀光資源景點。假日總是吸引龐大的國內外觀光人潮，顯然已成為東京最有名的觀光景點之一。為了解決大量觀光人潮的人行動線，由人民團體組織進行道路、公園等改善事業，由都市再生機構接受業務委託並於2012年完成。
在東京SKY TREE站及押上站等周邊地區，長期以來當地土地房屋權利人已陸續完成多項更新事業，包括：
(一)曳舟站前地區(2010年 都市再生機構實施) 
(二)京成曳舟站前第一地區(2007年 更新會) 
(三)京成曳舟站前第二地區(2012年 更新會) 
(四)京成曳舟站前第三地區(施工中 更新會) 
京島地區的密集市街近年來由於陸續推動都市更新，整體都市景觀環境已有顯著改觀，這種風貌改變的氣息，逐步由曳舟站周邊延伸到東南邊，但在押上、業平橋周邊地區並未受到此股更新動力影響，雖說一般居民的生活型態、街區氛圍等已產生微妙變化，但仍無重大改觀。
此京島密集市街地的背面，東京SKY TREE及站前更新大樓的呈現，無疑已成為帶動地區改造活化的動力。京島三丁目地區於1999年間自墨田區公所提出協商的14年後，終於在2013年7月完成「防災街區改造事業」。
 

京島地區概況
京島三丁目地區位處墨田區北邊，江戶時代為一片廣大的田野地帶，而近郊農業區是江戶居民蔬菜的供應地，農閒期間則以木棉織物生產維持生計。同時，拜隅田川河運之便，在兩國一帶的河岸地區，成為幕府的米倉，故仍保留了「藏前」之地名。
明治時代以後，該地區因位於東京的中心位置，具備河川、運河等水利水運之便利性，而且擁有豐富的勞動人口，故使墨田區的紡織、機械、橡膠等製品相當發達，遂發展成為近代工業地帶。
1923年的關東大地震時，此北邊地帶受到的震災較少，在都市基盤設施尚未充分興闢前，即湧入大量人口。復因1945年的東京大空襲時，亦未遭遇太大戰火的侵襲，直至目前地區內通路仍然曲折，有如迷宮，成為防災堪慮的人口密集地段。
 
墨田區的作為
1979年墨田區分別以建構「不燃化、不必逃難」之都市為目標，在全國首創並開始推動獨特的「不燃化促進事業」，以提供獎勵措施為推動誘因。
1983年東京都針對密集市街地改造，選定京島地區為推動「住環境整備示範事業」的對象，並以京島2、3丁目地區著手展開相關作業，自1990年起實施主體由東京都轉交墨田區公所。
墨田區公所開始推動的「密集型住宅市街地總合整備事業」，其具體內容包括主要道路整建、社區住宅興建、口袋型公園興闢、防災功能提高等工作。京島地區推動的更新事業，以幹線道路、拓寬道路之沿線居多。在地區內側仍然存在老舊木造住宅、狹小巷道分布、面臨防災、環境不佳等課題。因此，本地區均納入中央劃定「重點密集市街地」及東京都劃定「重點整備地域」的上位計畫內，指定必須儘速更新改善之地區。
 
更新前概況
京島三丁目地區內木造長屋型住宅均屬於1920~30年代興建的房屋，如發生災害均有倒塌、火災等危害之虞，而且因地區內巷道狹小、無法順暢通行等現象處處可見，呈現無法有效避難、緊急車輛進入困難等狀況。
此外，從權利關係視之，私有權利人擁有之房地，多有租地、房屋承租等複雜情形，且其擁有土地均相當零細，又居住者多屬高齡者，靠自己力量進行更新非常困難。墨田區公所在行政轄區內持有都市改造之事業用地，為解決實際需要，乃積極檢討此等用地有效活化計畫。
 
辦理經過
1999年UR都市機構接受墨田區公所委託，協辦該地區改造工作。開始與權利人共同協商，確認更新意願及推動機制。依循權利人意願，模擬提出初步方案，但卻很難建立共識。
2003年「密集法」修訂，創設了「防災街區改造事業」（簡稱「防街事業」）制度。改善事業除了原規定採行的「取得區分所有樓地板」及「移轉出地區外」等方式外，增加了「個別利用區」推動方式。對於「防街事業」推動、增加的可行方式，對於希望持有獨戶建物之租地權人可減輕其負擔，而採行活用區分所有地的彈性作法等有利條件下，經積極溝通協調後，終能達成合意形成。
主要辦理經過如下：
2001年12月 UR都市機構與墨田區公所簽訂事業協力協定
2003年12月 創設「防災街區改造事業」制度
2009年03月 由墨田區提出「防街事業」實施申請
2009年11月 都市計畫核定
2010年06月 公開招標徵選「特定事業參加者」
2010年08月 事業計畫核定
2011年01月 權變計畫核定
2013年07月 完工
 
事業概要
配合地區現況為能解決面臨課題，以促進建物不燃化、拓寬主要生活道路、提高防災性能及塑造良好居住環境為推動目標。計畫內容如下：
 

 
事業架構(權利變換)
防街事業實施後之建築基地為了租地權人能符合其移轉到獨戶住宅之要求，除了「共同利用區」外，同時劃定「個別利用區」。其中「共同利用區」共興建36戶集合住宅，其中9戶為權利床，其餘27戶則公開招標選定，由特定事業參加者(東日本住宅公司)取得。
「個別利用區」則就墨田區公所擁有之都市改造用地中，劃出部分素地，以權利變換方式，設定租地權(期間60年)由實施者取得，以特定形式轉讓給原租地權人，然後由其自行興建。相關權利人狀況如下：
 

權利人分類 處理方式	土地所有權人	租地權人	房屋承租人	合計
權利變換	5人	3人	0人	8人
移出	1人	4人	4人	9人
合計	6人	7人	4人	17人