日本都市更新風起雲湧

 

基金會執行長  丁致成

都市再生曙光乍現

2004年新的高樓大廈在東京都如雨後春筍出現，都市的復興似乎已經開始了。在首都公部門和私部門更緊密地合作推動更新計畫，同樣的情形也發生在日本各大都市。
東京在這一場都市更新的浪潮中首當要衝，最重要的大案位於丸之內、港區汐留、六本木及品川等地。1964年東京舉行奧林匹克運動會之後，再也沒有如此大規模開發。這次的熱潮似乎要把過去四十年所落後的建築物及基礎建設投資全部迎頭趕上。同樣的都市更新潮也發生在其他主要都市，其中大阪、名古屋、札幌、岐阜等地尤為著稱。
會有這種現象，究其原因是下列這些因素綜合所致：早年發展趨勢不斷向郊區擴張但是今天則反向回到市中心；隨著國有鐵路的民營化，大量的國有土地售出，經過七年這些土地都已經接近開發完成階段；再者同時地價嚴重下跌及景氣衰退的結果造成營建成本的大幅下降，間接促成再開發容易推展。 
 

 
小泉內閣都市再生本部

這種都市更新蓬勃發展的現象並非偶然，或是單純的市場經濟復甦，而是源自於小泉首相一項重大的都市再生政策。小泉首相上任時，正面臨日本泡沫經濟嚴重下滑的時代。為了徹底解決此一問題，他提出此一都市再生政策。為了推動此一政策小泉內閣於2001年8月5日設立「都市再生本部」，其目的在於推動二十一世紀日本都市環境、防災、提昇國際競爭力以及全面性的都市再生的各項措施。「都市再生特別措置法」於2002年6月1日公布實施。在此法案下，都市再生本部定位為促進都市再生各項法令的主管機關。「都市再生本部」本部長由小泉首相擔任，二位副本部長由內閣官房長官福田康夫及國土交通大臣石田申晃擔任。此外全部內閣閣員都是當然委員。2002.7.24內閣指定「優先都市更新地區」。
在都市再生政策開宗明義指出活化都市地區是日本二十一世紀活力的泉源。活化都市是為了強化其吸引力與國際競爭力，以對應諸多社會經濟面的變遷，例如快速的資訊化、國際化、生育率下降、高齡化社會的來臨。再者，這種都市地區的活化會將私部門現有的資本與管理能力導向都市地區，帶來新的需求進而帶動經濟的復甦。還有，都市地區活化對於解決壞帳問題有貢獻，可增加土地資產的流動性。

 
政府政策重新支持都市更新

日本政府已經開始透過三大計畫啟動東京都及其他各大都市的都市更新政策。公共工程預算轉向支持所謂的「都市再生計畫」。中央與地方政府支持許多私部門的開發計畫，特別指定為「都市更新重大開發地區」。還有一個稱之為「全國都市活化」的計畫推展各區域大都市的開發。
在2002年11月前，日本全國已經有14個個案被指定為「都市再生計畫」。其中包括一個「零廢棄物城市」的計畫，一個「國際生命科學研究中心」，一個「亞洲工業交換中心」等。這些計畫都是邁向未來的都市改造行動。
在「都市更新重大開發地區」是由民間部門扮演主導角色而政府扮演支持的角色。這些特別區係透過「都市再生特別措置法」授權劃設。根據政府都市再生總部祕書長佐佐木正司的說法，民間投資都市更新目前遇到的三大難題，第一是費時甚久往往一拖數年，第二是開發有關的法令相當僵化阻礙了開發商創意的發展，第三則是公部門工程的延宕讓私部門的開發沒有即時足夠的公園道路等都市基礎設施的支持。
新的特別法努力突破這些私部門開發的障礙。首先，都市開發計畫的審議期程縮短到送件後的六個月內完成。過去這樣的計畫審議可能長達五年甚至十年以上。
至於開發法規方面則大規模地修改，引入所謂「都市再生特別區」的制度，只要是被指定為特別區的重大都市更新地區就可以超越各種現有法規而適用優惠的規定，讓民間部門的意見可以充分納入。此外，民間部門也被允許可以負責道路與公園的興建，地方政府則在完工後付擔全部費用。

(東京車站周邊都市更新計畫的模型) 

東京都心的轉變

2002年7月，政府依「都市再生特別法」指定都市更新地區分布在四大都市：東京、橫濱、名古屋及大阪。當年十月又在全國十四個大都市指定都市更新地區。總計面積超過5700公頃，但其中40%（約2370公頃）係位於東京。
東京的「都市更新重大開發地區」主要分布於七大地帶－六個在市中心一個在東京灣區，大部分是閒置土地。東京都廳政府已經決定各個地帶改善發展的大方針。東京車站地區是這個城市所謂的門戶，要發展為適合國際商業中心。秋葉原在國外亦因為眾多的電子商店街而相當有名，要發展為國際資訊科技產業中心。在灣區仍有大量的閒置土地，主要將發展休閒娛樂使用以改善水岸空間環境。
在新的特別法下，東京都政府的政策大綱只是指導原則，真正的開發計畫要由民間自行提出。民間企業則紛紛提出各種有趣富創意的計畫，政府則忙於應付各種提案。都廳都市計畫委員會的官員神情嚴肅地表示，從收到申請案開始必須很快速地在六個月內完成審議，並定下一套流程以達成此一目標。

 
汐留的大型商務複合開發計畫

搭乘高架捷運線從新橋站出發，會經過位於汐留的一大片開發地區，這裡高度超過200公尺的建築物已經完工。從電車車箱中也可以看到高架快速道路穿過都市更新計畫地區以及緊鄰的?離宮恩賜庭園。汐留原本是一個鐵路調車機廠，現在從都市的邊緣重生轉型為一大型商務複合的開發地區。
在2002年11月東京臨海新交通捷運線與大江戶地鐵線的汐留車站正式啟用。12月廣告代理商電通公司位於汐留的公司總部Caretta Shiodome正式開幕，其中的電通四季劇場「海」是四季劇團在東京的專屬劇院(該劇團是亞洲最大的劇團)。此外，東京皇家公園雙塔大廈（由三菱地產及其他投資人所開發）也已經可以開始進駐使用，其中每戶公寓叫價高達一億日幣。
在2003年上半年完成松下電器總部、日本電視網、日本通運、共同社等公司總部的辦公大樓。而汐留城市中心也即將完成，這個計畫是由三井不動產與新加坡的阿爾德尼投資公司合作開發，還有汐留大樓由鹿島建設投資興建。遷入的承租戶包括全日空航空公司、資生堂、三菱地產集團的皇家公園飯店等。
這個新的開發項目相當吸引人。有各種的餐飲設施可以滿足居住及辦公的需要，包括正式的宴會場所及約會的地點。文化設施則包括有四季劇場及由日本電視網所安排的各種活動。這些開發項目將以三個主要的人行通廊相連結：地下層有40公尺寬的人行通廊，地面層有寬度7.5公尺的人行道，地上層亦高架的人行橋銜接各棟辦公大樓，讓人行到各棟建物不必穿越街道。整體開發的意象要創造出一個公園城市的感覺。基本設計的構想是由美國的建築師傑帝(JerdePartners)所設計，要創造出一個適合成人活動的區域。
從汐留車站走出來，經過一排的高樓大廈，突然出現在眼前的是一排義大利風格較低矮的建物。Citta Italia是東京的小義大利區的縮影。各種辦公室與公寓的促銷活動已經展開，要吸引義大利的企業進駐。
當地社區人士主導了整個汐留地區的更新計畫，包括了十一個大街廓。這個計畫可能是全國第一個由地主及居民組成的組織，重新變更土地使用管制規則，朝向更新的方向開發，互相協議並與都廳政府共同合作實施的案例。擔任汐留地區再開發協議會秘書長解釋其成功的原因：「政府當局與土地所有權人共同期望要改變汐留地區成為一個國際級的地區，這個共同的夢想使整個開發的過程變得相當順利。這個社區相當獨特，街上人行道都鋪著自然的石材，布設著很有藝術氣息的街燈及植栽樹木。


(汐留再開發完成後的市容)

 
東京車站周邊的更新

從東京車站到皇宮這一帶，包括了千代田、丸之內、有樂町等地區。這裡是日本經濟的中樞神經地帶。許多全國性最大的大企業總部都設置在這裡。現在這裡就像汐留地區一樣，公部門和私部門手牽手一起協力推動都市更新。
三菱地產擁有這個地區三分之一的土地，因此成為發起人，邀請其他地主一起參與，並且和都廳、區政府、東日本鐵路公司一起合作。東日本鐵路公司擁有東京車站的產權並負責營運。大家共同協議支持建築物面街的牆面線必須齊一，而每個建築基地都必須提供一定數量的開放空間。在規劃東京車站與車站週邊廣場時，東日本鐵路公司與都廳政府非常緊密的合作，這個計畫將在2010年實現整修舊車站使之回復上個世紀初的外觀。
三菱地產形容政府部們的參與情況：「在規劃東京都心的計畫上，以往政府部門總是做好架構後，就把個別基地的開發留給民間部門自己做。但是這個計畫雙方都認知東京市中心的復甦可以帶動整個都會區甚至整個國家的復甦，因此都廳政府及其他政府機關變得非常主動參與全案。」
其中最重要的一個開發案，位於東京車站正門口廣場前的丸之內大樓在2002年9月完工啟用，這棟大樓高180公尺有37層樓，立刻成為吸引遊客的大磁石。在開幕的第一個月內，每天都吸引超過9萬人次到此。即使時至今日，每天都可以看到通往34及35層餐廳的高速電梯前大排長龍。也有於此一開發案的出現，使得鄰近地區的商業明顯地成長復甦。丸之內原本只是個穩重但無趣的業務辦公區，如今已經轉變為全方位吸引遊客的地點，人們可以在晚間享受各種休閒娛樂活動的中心。在未來五年之內，丸之內還有八棟新的的建築物要依序完工。
 

東京都市的復甦已經全面展開，但是都市更新並不是沒有任何問題的。三菱研究所的一位經理人就表示，辦公大樓究竟有沒有足夠的市場需求還是一個曖昧不明的問題。另一位證商經理人就表示，在2003年東京都心有極大量的辦公空間供給產生，而都市更新使這種狀況更加惡化。為了增加需求，他建議要降低取得及持有不動產要繳交的稅額。
另外一個問題則在於如何籌資。到目前為止，都市更新案大都是透過企業融資，由開發商以其信用向銀行或其他金融機構借款。但是為了面對都市更新開發所需的龐大資金，金融商品應該開放讓更多的個人散戶投資也能夠參與，例如可以把不動產包裹發行證券。

 
追求國際化的品味

因此至今還有非常多的困難必須一一克服。但是當都市更新一步步向前推展，日本的各大都市應該也會漸漸增加其吸引力。這點在東京特別明顯，目前的東京已經不再只是一堆辦公大樓的集合體。都廳政府希望有更多的外國公司會搬到東京都。透過市中心住宅的提供，會讓人們居住與工作的地點更近。政府並且已考慮要增加更多的文化設施與公園綠地，使市中心成為一個更適合人居住的地方。
日本的都市更新對於海外企業而言也是一個新的投資機會。這使得國外的公司可以在日本更為活躍。在規劃丸之內的開發案時，三菱地產也將世界各國的名牌引入其中，在這裡開店。使東京更具有國際的氣息。
事實上，由森建築公司參與開發的六本木六丁目更新案今天就已經成為吸引全球觀光客的重要地點。所有東京旅遊的介紹上，遊客都可以看到這個不夜城吸引人的介紹。在這個計畫中，休閒遊樂與購物完全融合，而且是以適合西方人品味的方式呈現，並且有藝廊等文化設施。這是日本近年來最大的一個私人投資開發的都市更新案。
日本的都市更新正復興未艾，在未來幾年之內，還會有更多的都市更新案在東京以及全國各大都市紛紛出現。這些開發將成為日本經濟復甦重要的火車頭。
 
(六本木之丘更新案的六六廣場及LV旗鑑店)

有興趣了解本案的讀者可參考本基金會出版書籍日本都市再生密碼
(本文載於都市更新簡訊第23期)