日本老舊集合住宅重建之今後展望

譯者：何芳子顧問
本文原載出處：URCA雙月刊No.192 P.7~16

〔問題一〕：請說明集合住宅重建事業支援委員會的活動內容。
本委員會自2010年開始，針對已完成的重建案例，進行相關人員訪談後，彙整資料及課題，除提供給協會會員外，並向中央主管機關提出建言。於2017年6月就調查結果所彙整的事業推動程序、相關權利人的對應方法等，以及要順利推動重建事業可能面對的課題與國土交通省主管人員進行討論交換意見。
 
〔問題二〕：請說明自2015年3月以來所進行的集合住宅重建巡查制度的狀況。
老舊集合住宅重建措置法（以下簡稱重建法），自2002年立法訂頒至今已超過15年時間，集合住宅重建包括不依該法規執行完成的案例共達232地區。集合住宅總數有630萬戶以上。其中於1981年以前所興建，亦即依舊耐震基準興建者約有104萬戶左右，此種區分所有權集合住宅的耐震化與重建已刻不容緩。

僅針對2015年3月以來重建制度的動向概述如下：
（一）集合住宅重建措置法修正（2014年12月施行）
依目前預測日本南海海域及東京首都圈域有可能發生巨大地震災害之疑慮情況下，從維護生命及財產安全的觀點，耐震性能不足的老舊集合住宅重建是非常迫切課題。
對於集合住宅耐震性能不足之認定及讓售計畫的認定，必須取得區分所有權人4/5以上同意，且須做成基地讓售的議決。達成讓售合意的區分所有權人必須組成基地讓售的法人組織始可為之。此即集合住宅基地讓售制度之創設。
經認定為耐震性能不足的集合住宅重建，依規定其新建築基地必須達到一定規模以上，其有關環境改善事項，提經相關主管機關許可後，可享受容積率放寬。

（二）配合都市再生特別措置法的部分條文修正，都市再開發法修正於2016年9月施行。
包括2棟以上區分所有之住宅社區，進行重建必須取得全社區區分所有權人4/5以上（各棟達2/3以上）的同意。未修正前都市再開發法規定基地共有持分人全體合而為一，亦即必須取得全體區分所有權人同意，故推動相當困難。
隨著本次修法，集合住宅重建得以視同取得都市計畫位階的都市更新事業，只須取得區分所所有權人2/3以上的同意即可推動。

（三）社區型集合住宅重建適用之基地讓售制度
重建法於2014年修法時，創設了基地讓售制度，當時此制度設想的狀況是單棟型集合住宅，因此為了讓社區型集合住宅重建也能適用此制度，國土交通省於2017年8月開始組成「住宅社區再生方式檢討會」刻正進行檢討中。

（四）各種支援制度
集合住宅基地讓售與集合住宅重建同樣可以依補助制度獲得必要支援措施。如「優良建築物、都市再生住宅等整建事業、民間再開發促進基金債務保證事業等」。
此外對於集合住宅等的耐震診斷的支援措施以往已經存在。另外，住宅金融支援機構有提供短期資金，高齡者償還特例制度等，均可適用。相關稅賦優惠亦可享受。

（五）諮詢制度
有關集合住宅重建或基地讓售等問題，均可利用該協會設置的「集合住宅重建相談室」。此外由國土交通省指定的「住宅重建、爭議處理支援中心」而接受電話諮詢，並免費由專家面對面進行交談諮詢。


〔問題三〕：對於集合住宅基地讓售制度，請就實務者角色說明其意義所在。
依區分所有權法從建物管理角度，對於修繕、災害修復、改建等事項已有規定。均屬於服從團體約束的範圍。但涉及到建物拆除、建物及基地的讓售等事項，實際上已超越團體管理的範疇，也涉及到民法對共有物變更必須取得全體所有權人同意之意旨。

但是基於未來國內人口世代減少，以及高齡化集合住宅逐漸增加考量，對所有老舊集合住宅進行修繕、整建或改建，實際上並不可行，最終必然會有集合住宅須變更土地使用，或解除區分所有關係的手法或制度產生。

為了東日本大震災的受災集合住宅能夠適用而修正「受災區分所有建物重建特別措置法」，同樣地以原有集合住宅重建法為基礎，創設了集合住宅基地讓售制度，讓所有權、租地權、抵押權等，透過一定的程序，強制予以消滅的強制手法。

此種強制制度目前僅針對具危險性集合住宅，對周邊環境有重大衝擊的耐震性能嚴重不足者予以適用此種基地讓售制度。今後將逐步針對管理維護不良，有受災之虞者納入適用對象。未來此種解除區分所有權關係制度希望也能對一般集合住宅加以適用。當然對於集合住宅能妥善維護管理的措施也必須加強推行。

目前已實施完成的重建案，多數有集合住宅投資者的參與，可降低重建風險，屬於保留床處分型的案例居多。依重建法規定施行完成之案例已有70餘件，但老舊集合住宅無法實施重建或修建改建者仍然相當眾多。

此等困難施行重建或修改建之集合住宅，或許基地讓售制度可為一個選項。基地讓售制度跟重建事業推動同樣必須要全體所有權人遷出，事實上並不是要在不必然是最有效的集合住宅使用狀態中，解除區分所有關係，而是從促進土地轉換利用的意義觀點加以考量。

從集合住宅區分所有權人的觀點，係以該集合住宅區位條件的再生為基本，於是在尋求重建、修建或改建等手法均面臨困難無法施行後，才轉而提到基地讓售的議題。在現況不符實際使用且重建計畫合意又無法形成的情況下，能轉換為商業業務使用的地區，其基地可藉由有效讓售轉換成商業使用基地，其地價會有高於集合住宅使用現況的價值，因此基地讓售制度的有效應用是可行的另一途徑。

對於投資型套房所有權人 ，一般對重建的關心會較薄弱，或對已轉為出租型的集合住宅，或不拘泥於區位所在的集合住宅而言，基地讓售制度想必具有效益性。在集合住宅重建可行地區，並不只拘限於營業建物承租人不同意搬遷的特別案例，仍然可加以活用基地讓售制度。


〔問題四〕：集合住宅基地讓售制度創設3年以來，已有活用於集合住宅重建的案例。
在2017年底有數個地區在檢討採行基地讓售制度的可行性，目前已有2個地區經決議採行。其中一件於2016年經議決讓售集合住宅基地，成立讓售法人組織，將基地讓售給鄰地的開發業者，由此開發業者於鄰近地點提供替代集合住宅的方式，於2017年分配金取得計畫經認可後，取得區分所有權消滅期日。另一件集合住宅讓售議決取得全體所有權人同意，故不必成立法人組織，與開發業者達成協議方式完成。

如同上述第1種案例，有數個地區正處於基地讓售檢討階段，或許有可能採用「撞球型」而最後達到基地讓售的結果。以此種「撞球型」方式，一旦同意搬遷就無須推動重建事業時，要考慮的是臨時安置或支付租金費用等事宜，如此會比較容易達到合意形成，但有這樣條件的地區勢必有限。

至於第2種案例在全體權利人議決同意採基地讓售方式前，可能也有一些權利人持反對態度，也進行了讓售計畫的認定程序，過程中原先反對者轉變想法朝向贊成而達到讓售基地的全體合意形成。
 
〔問題五〕：除重建、修建、改建方式外，將基地讓售加入選擇方案進行檢討，有否以此種方法來進行合意形成的作法。
就實際狀況而言，將基地讓售併入重建、修建、改建方式的檢討，要達成合意形成可能相當困難。國土交通省對於「耐震性能不足集合住宅的基地讓售指南」中，載明必須先就修繕、改建、重建及基地讓售等選項加以檢討，如表粗線所示的程序進行檢討後，作出重建或基地讓售方案之決定。

如上所述，起初就將基地讓售與重建方案併提檢討，有可能產生不必要的誤解或混亂，因此實際操作上還是以修建、改建或重建進行協調，在有了合意困難的共同理解後，最後才朝基地讓售的方向進行溝通。但是對於已經判定耐震補強困難且已確定不符使用的集合住宅，採修繕、修建、改建或重建方式經已確認不可行後，再將基地讓售正式成為討論議題較為妥當。

目前推動的重建事業多以減輕保留床處分費用負擔為主要考量。但是就不存在上述前提的老舊集合住宅大量出現後，比起區分所有權人要自行負擔多額費用的重建方案，或許對於無須負擔金額的基地讓售方案，今後可能會逐漸被列入選項考量。


〔問題六〕：今後於運用集合住宅基地讓售制度，可能會面臨課題。
集合住宅基地讓售制度與修繕、修建、重建等不同，在議決基地讓售階段，會把焦點集中在可能讓售金額及分配金的計算方法等事項方面。尤其就分配金的計算方法視之，有土地持分比率、自用面積比，自用部分價值比（效用比）等各種指標，不同的指標選擇會使區分所有權人的權益產生差異。在檢討標的物狀況、買賣過程等問題時，雖會因個案而有所不同，但實際操作方面，仍希望能有一定依據與基準。

要決定基地讓售，必須先進行讓售計畫認可、基地讓售議決、基地讓售法人組織成立（擬定規約、財務計畫）、分配金取得計畫認可等基本事項，法令已有一定程序的規範，但對於讓售計畫或財務計畫發生變更時，其進行程序並無明確規定。事業進行過程中，細節上的變更情況很多，所謂「輕微的變更」其範圍及變更的程序等，亦希望能訂定基準，以利循行。
 
〔問題七〕：在高度經濟成長期所興建完成的大規模住宅社區，其建物、設備等多已呈現老朽化，有必要儘速進行再生。請就近年來推動完成的社區型重建案例加以介紹。
依國土交通省調查得知（2017年4月1日），施行完成的232件集合住宅重建案例中，社區集合住宅重建案共達124地區，其中依重建法規定興辦者有32地區（如表四所示）。其中較新的案例包括撤銷社區住宅，透過地區計畫擬定，確保可興建容積率；或依綜合設計取得容積高度管制放寬的案例，如神奈川縣橫濱市花咲社區，東京都世田谷櫻上水社區及調布市調布富士見町住宅等（如表五所示）。

<表五>


〔問題八〕：據聞社區型集合住宅重建案例中，無法依區分所有權採用整體重建議決的案例，請說明其具體內容。
依區分所有權法進行全社區的重建議決，必須具備下列三項條件：（一）社區的建物全部屬區分所有權；（二）社區建物基地均由社區內建物所有權人共同持分；（三）社區管理規約係依法訂定。

無法滿足上述條件的情況下：屬於（一）：指基地內存在有單獨所有的公司宿舍，或存在出租集合住宅等；（二）：指基地內存在有連棟透天厝（Terrace House）者；（三）：管理規約未能涵蓋社區內所有建物者。

上述情況（一）、（三）可依區分所有權法規定，採各棟分別議決，實例則有東京都大田區新埔田住宅及台東區上野下集合住宅地區。而（三）有關社區管理規約的制定，並未依循區分所有權法規定合法程序（未依各棟分別議決制定，採召開全體大會議決制定者），此等情況下其依法所為之整體重建議決的有效性將遭到否定。此外（二）情況，就必須取得全體同意。東京都杉並區阿佐谷住宅為其實例。
 
〔問題九〕：住宅社區再生的困難度有別於獨棟型集合住宅，請問在現行制度下，其推動上的課題如何？
僅就社區再生依區分所有權法及重建法等所遭遇課題說明如下：
（一）區分所有權法規定之棟別要件應予廢止或放寬
有關社區整體重建議決，必須取得全部所有權人4/5以上同意且各棟均達2/3以上同意。對於包涵有少戶棟（有一棟最少2戶實例）構成之社區，因少戶的反對則可能左右議決結果，就整體而言相當不合理，因此對於棟別要件有必要予以放寬或取消。

（二）社區整體重建議決之檢討修正
社區建物除專有（自用）部分由各區分所有權人持有外，其餘建物均由社區內建物區分所有權人共同持有，如集會所等附屬建物等。此種情況即社區內建物有部分非屬專有時，為求符合重建法規定，必須將該附屬建物先行拆除；土地分有部分取得全體同意後，再進行重建相關事宜，此種案例必須相關人員投入龐大的勞力和時間，始能獲致成效。
此種土地分有問題，必須透過修法或搭配運用其他事業推動手法，是今後相關人員必須深入加以檢討的課題。

（三）依建築基準法對於一個社區認定之處理問題
依建築基準法所為一個社區認定的職權取消問題，於2016年10月曾由協會提出技術性建議，目前正朝向擬定基準方向進行中。技術性建言對於職權取消，載明要具備一定的要件，希望能夠運用到社區重建事業的推動上。但對進行重建的社區，取消一個社區認定職權，雖也設想到公告區域範圍的部分變更，如要運用到郊區數公頃面積或更大規模的社區，對一個社區認定職權的取消，就現狀而言誠屬相當困難。
國土交通省於提出技術性意見時，對於大規模社區認定的職權取消或許必須採用都市計畫手法才行，希望對實務上困難點及相關情況應加以彙整，以利檢討修正。

（四）都市再開發法活用等（第20條）
2016年都市再開發法的修正，規定社區重建採重建會方式，雖載明可適用法定更新事業的做法，但有附帶條件，係針對社區內公共設施顯著不足、土地使用零細化或土地利用狀況相當不健全的地區始可適用。
本來社區住宅以透過整體規劃興建者居多，興闢嶄新公共設施或對環境具公共性貢獻設施，就開發當時的土地使用狀況並無不健全情況，但隨著建物逐漸老朽化，且面臨防災、空屋增加而導致公共安全及治安等課題時，才逐漸呈現明顯的土地不健全使用狀態。要求適用再開發法規定，必須符合上述3項條件。

（五）稅制上課題
依地方稅法規定於取得住宅用地後，對無法興建時限雖由3年放寬為4年，但僅適用於100戶以上的集合住宅。當重建事業將新建2棟以上建物時，其達100戶以上建築棟與未達100戶者，在賦稅上會有不合理的不同對待，故有必要考量社區重建特性、修正稅賦制度。
 
〔問題十〕：在進行集合住宅重建時，據說對於房屋承租戶的處裡會是一項困難課題。請說明現行制度上面臨的問題及其改善方向與對策。
（一）依區分所有權法進行重建議決，係指區分所有權人間的合意事宜，其效力不會擴及到區分所有權人以外之第三者。對承租人提出搬遷訴訟時，已取得老舊集合住宅重建的議決即可成為正當理由，並予強調老朽化集合住宅重建乃社區再生的必要措施。例如以重建議決通過後給予一年內搬遷的緩衝期限為前提，希望能納入區分所有權法加以規範，俾利遵循。

（二）重建與法定更新事業不同，通常不會給予損失補償等費用。因此對於承租人的處理非屬推動事業關係人，而是屬出租人即建物所有權人的職責，但實際上以由事業關係人予以協助處理居多。幾乎所有已實施完成案例，均在權利變換前即將承租權解約，以不存在承租人狀況下，取得權利變換計畫認可。就事業關係人而言，必須妥善協助建物所有權人完成解約事宜。
法定更新事業係由專業的事業關係人直接與承租人進行溝通處理。但重建事業必須針對個別契約進行解除協商。就進行重建角度而言，房屋所有權人與承租權人其關切與期待的程度差異很大，往往是導致重建無法推動的原因所在。
要再強調的是所有已實施完竣的重建案例，均在權利變換前將承租權解除，在承租人不存在的情況下，完成權利變換計畫認可。在有承租權人存在的情況必須取得承租權人的同意，否則無法提出申請權利變換計畫的認可。於區分所有權人4/5以上贊成請求基地讓售，或已取得全體同意的情況下，如尚有承租權人1人無法取得同意時，仍然無法順利進行重建事業，希望在無法取得承租權人同意情況下能有替代制度，可加以運用。

（三）屬營業店鋪或事務所之非住宅使用為目的之承租人與以住宅使用為目的者相比，其所需搬遷費用非常龐大，此乃重建事業無法推動的阻礙因素之一。

（四）依據租地租屋法規定，於2000年2月底前所簽訂的普通租屋契約，無法更改為定期租屋契約。但此制度制定至今已經過18年了，似有加以檢討修正之必要。

（五）就定期租屋契約而言，與承租人溝通時發現其契約內容很多並不符合法律要件的事項。於此情況下，住宅建設業者應該充分掌握有關定期租屋契約內容。

（六）集合住宅基地讓售制度有關拆遷費用的計算基準，對住戶而言確實比一般遷移費用嚴苛些。對需要取得搬遷認定的建物，就承租人的安全面考量，讓售方式應是合情合理的作法，但不能單就以取得公共用地的補償基準考量，亦須考慮到該建物是屬於必須取得拆除認定的建物，能有有利於承租人的補償基準。
 
〔問題十一〕：參與集合住宅重建相關工作的諸位，對URCA扮演集合住宅重建的顧問角色，請問有何期待或建議？
URCA從集合住宅重建推動初期，為了接受重建法人組織的諮詢而設立了「相談室」。聘請委員組成「集合住宅重建事業支援委員會」由委員擔任相關諮詢工作。最近接到許多權利人，希望在不必追加負擔金額條件下能參與重建後權利變換，可取得大於現有專用面積以上的商談要求等問題。

確實到目前為止所實施完成的重建案例，多數屬於區位條件較優或因處於低度利用，重建後有多餘的樓地板可處分，能滿足事業費支出，屬較具有經濟性的案例。今後，隨著集合住宅老朽化或耐震性不足建物的增加，可有效滿足重建推動的條件日漸嚴苛之情況下，參與重建事業的區分所有權人的經濟負擔增大的案件，勢必日益增加。

因此就URCA所扮演的重建顧問而言，已不能僅針對業已執行完成的所謂「模範案例」的實施手法，應配合各種不同情況、不同條件的重建事業，提出最適的重建計畫，從興建安心、安全住宅的觀點，不僅應針對集合住宅重建法、區分所有權法及集合住宅管維等不同層面，以專家立場對重建相關技術、策略等力求精進，以滿足社會需求。