都市再生特別措置法的立法與展望-從機動性都市政策實現的觀點

內閣人事局內閣參事 鈴木 毅
(前國土交通省都市局都市計畫課都市機能誘導調整室長)
(URCA NO.202 P8-12) 翻譯 何芳子顧問

日本都市再生特別措置法與再開發
日本在泡沫經濟崩潰後，產生大量的不良擔保不動產以及土地的低度使用或閒置狀況，成為經濟再生的極大絆腳石。為了迅速突破困境，小渆內閣時代的1999年藉由國會答詢之契機，積極檢討經濟再生及都市發展策略，遂於2002年制定了「都市再生特別措置法」。

之後於順應各方要求，並希望能解決都市再生所面臨課題，不斷討論後建立必要推動機制。近年來，在立體道路制度擴充方面，針對現有道路廢止改道，主要幹道與周邊地區更新困難，以及地方型都市中心區活化更新所面臨課題等，均期待藉由此措置法能持續扮演重要角色。

本期登載的報告，由撰稿人從行政、實務者角度，針對都市再生特別措置法制定背景及今後展望，闡明其對都心區更新所帶來的助益及對後續推動的期待。

（會報委員會；譯者：何
芳子 顧問）

一、都市再生特別措置法的制定（2002年）：以大都市圈域為對象，指定都市再生特別地區
此特別措置法係以推動「都市再生」為目的的特別法。法第一條闡明都市再生係為對應日本近年來社會經濟的變化、快速的資訊化國際化、少子高齡化等，以圖謀達到都市機能高度化及都市環境品質提升目標。

此特別措置法將都市再生定位為國家級重要課題，與重視地方政府角色的都市計畫法有所不同。於中央政府成立都市再生本部並制定都市再生基本方針，特別針對有緊急必要改善充實公共設施的發展據點，透過政令以「都市再生緊急整備地域」加以指定，並由中央政府主導的實施架構執行為其重要特徵。

於都市再生緊急整備地域，由民間企業透過事業計畫提案，在提升都市機能、改善都市環境的前提條件下所推動的都市開發事業，政府從制度、稅制、金融等層面密集地給予支援。在相關基盤設施興修方面，主要以公部門為主體加以實施，就此點而言，與都市計畫法在於針對民間開發行為加以管制之主要意旨則有很大差別。

以此種理念創設的制度就是都市再生特別地區認可。此特別地區係位於都市再生緊急整備地域範圍內，為了能夠於都市再生作出貢獻，並促進土地合理健全，高度利用必要所劃定之地區，基於地區用途、容積率、建蔽率、高度、斜線及日照等現有分區管制等，全面予以排除適用外，依都市再生計畫的內容，重新透過都市計畫法定程序予以確定。

透過必要用途的誘導及建築型態管制放寬的整體施行手法，期能創造以往所沒有的特徵，與既有制度相比較，可以省略條例或特定主管行政機關的認可等手續，能夠以較具彈性的土地使用管制及較迅速地促進再生事業的推動。依此制度，都市再生特別地區可說是以實施都市更新為啟始，由民間企業為主體而實施之都市開發事業，能在土地高度利用方面作出極大的貢獻。

此外，為了支援民間企業於都市再生緊急整備地域內所推動的都市開發事業，政府部門採取了無利息貸款、出資、債務保證等金融支援及稅制優惠等措施。對於此等民間都市再生事業計畫的諸項支援，必須經過國土交通大臣的認可。制定此措施當初載明申請期限為制定後5年的2007年3月止，目的就在於都市再生的迅速推動。

上述都市再生特別措置法於制定當時，即限定了「時間」及「地點」係其採集中支援有效推動的策略。但執行過程中，此項機能逐漸產生變化，乃隨著都市再生的現況條件等不同情況，而必須配合採取多樣化的手法，致使制度的適用性不斷擴充。

二、都市再生整備計畫‧擬訂範圍擴及地方型都市，導入都市再生支付金 （2004年）
具體而言，首先透過2004年的制度修正，將都市再生的對象擴大到地方型都市。都市再生特別措置法制定當初，實施以大都市圈域為主要對象，意味著在地方型都市推動都市再生事業無法獲得十足的效益。因此，市町村乃針對公共公益設施的改善興修，擬訂了都市再生整備計畫，依據計畫必須興闢或修建之公共公益設施事業，申請由中央政府交付所需經費。

針對制定法令當初的地點限定加以修正後，全國各地均能透過此「都市再生支付金制度」的活用，使地方型都市能夠充實配合發展需求的公共基盤設施及都市再生事業。

三、延長民間都市再生事業計畫申請期限：都市再生整備推進法人制度的創設（2007年）
如前述民間都市再生事業計畫的申請期限為措置法制定後的5年期間，於2007年修法時將期限再予延長5年。此期限再於2011年予延長5年至2016年，期能持續發揮支援民間企業推動都市開發事業的功能。

於同年的修正內容中導入了都市再生整備推進法人制度。針對市町村內擔任地區再生的私部門主體（社團、財團法人、NPO法人等）予指定為都市再生整備推進法人，由其推動活動給予公共角色功能的定位。

都市再生推動當初係重視都市開發事業的硬體，於硬體完成後相關設施的妥善維護管理、活動的舉辦、環境清潔美化等持續性的軟體措施是非常重要的。

此項都市再生整備推進法人制度的導入，係其在限定時間內密集興修完成硬體設施的理念策略之外，強調持續都市再生活動的重要性並在法令制度上給予明確的定位及執行依據。之後名稱改為都市再生推進法人，並予明確指定對象為股份有限公司。可說是活用民間企業擔任地區經營者（Area Management）的一種手法。

四、道路占用許可特例‧特定都市再生緊急整備地域制度的創設（2011年）
都市再生特別措置法對於都市再生活動加以重視的理念，從2011年修法中所創設的道路占用許可特例的創設可更清楚體認。於推動都市再生相關活動時，無論是活動舉辦、戶外咖啡座設置、廣告設置等，都必須某種程度借用到道路空間。當然，道路的主要角色是承擔交通機能，如果在不阻礙交通動線的前提下，在道路上設置工作物必須取得道路占用許可，此許可的認可除了必須考慮該占用物件設置必要性、構造適宜性外，另一要件必須是在道路用地外找不到可使用土地的情況下始可為之。

但是基於都市再生活動對道路空間使用需求日益增加趨勢下，於2011年修法中對設置工作物，判斷能對都市再生有所貢獻者，於都市再生整備計畫內明確定位，且清楚載明無可使用土地之條件下，可允許適用道路占用許可制度。旨在透過道路空間的有效活用，創造地區的活絡及繁榮發展。

同年的修法中在原有的都市再生緊急整備地域創設了特定都市再生緊急整備地域。主要希望在都市再生緊急整備地域中，從強化都市國際競爭力的觀點，針對特別緊急的重點地區推動環境整備，依政令予以指定並擬訂整備計畫，取得相關事業實施的許可及認可，以一步到位方式加以有效執行。

五、都市再生安全確保計畫及相關協定制度的創設（2012年）
於2011年3月發生的東日本大震災，促使都市再生特別措置法導入了對都市安全的新理念。於震災翌年的2012年提出都市再生特別措置法的修正，目的中追加了「都市防災機能的確保」，尤其著重在大都市圈域安全對策的強化方面，要求於都市再生緊急整備地域，必須擬訂都市再生安全確保計畫，針對遭遇大規模地震時滯留者的避難路徑、設施、儲備倉庫等必須納入規畫興建。

對於在都市再生安全確保計畫載明的安全確保相關設施，除了不予納入容積率計算外，設施可由複數的民間主體共同或由公私合作予以興闢管理，彼此以簽訂協定方式為之。

此種協定制度乃都市再生特別措置法所創設之法定制度的一種。除了上述避難相關設施外，對於人行動線便利性、安全性的提升，相關的人行路徑亦可由土地所有權人締結興修管理協定。（於2009年修法時已納入的都市再生步行者徑路協定）。另對於廣場、路燈、行道樹等設施由地區土地所有權人共同興修管理並簽訂「都市便利性增進協定」（2011年）。針對低度利用閒置土地由公部門與土地權利人合作予活化為綠地、廣場、集會所等使用予締結「低度使用、閒置土地利用促進協定制度」（2016年）。

此種協定制度與以管制為主軸的都市計畫法不同，實施的都市再生係藉由民間發揮動能之方式，或經由公私部門的協同手法予納入法制執行。在重視硬體興修的同時，也重視相關再生活動，使軟硬體兼施相輔相乘。

六、立體適正化計畫制度的創設（2014年）：導入緊密城市理念
在2014年的修法內容中，再賦予都市再生特別措置法一項嶄新任務。

近年來為了順應人口減少的社會狀況，對都市未來發展提出了緊密城市（Compact City）的理念遠景。因此，將可支撐此遠景的「立地適正化計畫」制度在措置法制內予以定位。

所謂「立地適正化計畫」係於都市轄區範圍內，必須引入住宅地區（居住誘導地區）及必須引入醫療、福祉、商業等設施，可增進都市機能之地區（都市機能誘導地區）依其具備之區位條件擬訂興建計畫據以執行。對於該地區外相關的住宅及都市機能設施之興建採取勸阻方式；而對於地區內住宅及都市機能設施興建則採取鼓勵的優惠措施，以漸進方式達到控管目的。

此種誘導手法並未於現行都市計畫機制內採用，與都市計畫區隔的此誘導制度透過都市再生特別措置法給予法制定位。

立地適正化計畫制度同時與中央的補助制度連結，可促使此等住宅、都市機能設施集中於鐵路車站周邊地區興建或促使某項設施遷移至郊外地區，並配合此誘導制度實施都市更新事業。

七、對於可強化國際競爭力設施興修之支援及都市再開發法之修正（2016年）
配合政府提出之施政方針，於2016年修法時將國際性業務及創造優質居住環境相關，由民間興建之國際會議場所、設施納入金融支援範疇，並配合進行都市再開發法的修正。除將都市更新事業個別利用區制度納入外，對於共同持有土地推動的更新事業，將共有人的每一個人均視為個別更新會員，在無法取得土地共有人全體同意的情況下，能夠取得個別所有人三分之二以上的合意形成，就可進行都市更新事業的推動。

八、立體道路制度
為都市再生特別措置法政策的落實執行更有效活用立體道路制度。

立體道路制度係於1989年創設，為道路交通機能的不受阻礙，乃禁止道路用地的私權設定，對於道路上的建築也嚴格加以管制。而立體道路制度係指在道路用地範圍內之上、下空間，得予進行立體使用，其所興建之建築物被允許存在的一項規定。

本來立體道路制度創設背景係基於土地價格高漲、道路用地取得遭遇困難所採取的一項對策。為了達到建築物與幹線道路能夠併同整體興建之目的，透過道路法、都市計劃法及建築基準法等三項法制的修正予以創設。

但從確保都市環境景觀的觀點，起初立體道路制度的適用對象僅限定在新開闢之汽車專用道路上。適用對象再予擴大到一般道路（有步道之道路），並納入都市再生特別措置法規定加以活用。

首先於2011年都市再生特別措置法修法時，限定於特定都市再生緊急整備地域內，為達到緊急、重點都市環境改善興修目的之地段為對象。又鑒於高度利用之必要性，不限定僅針對汽車專用道路、一般道路亦予納入立體道路制度的適用範圍。2014年不限定新設道路，既存道路亦予納入適用對象，擴大了制度活用的可能性。2016年考量地方型都市對於活用此制度的需求增加，對於非指定的都市再生緊急整備地域亦可適用。

2018年乃透過都市計畫法、建築基準法的修正，不予限定特定區域、地區，一般道路均可適用此立體道路制度。

從上述過程視之，可知立體道路制度於一般道路的適用，首先，係透過都市再生特別措置法規定的特別措施。隨後逐步擴大，最終納入一般法的規定。立體道路制度適用對象的擴大，能夠使得都市更新事業推動所涉的既有一般道路亦可適用，相信今後此制度的活用效益當可期待。

結語
由上述得知，都市再生特別措置法訂頒當初，係屬於時間與地域限定型，為促進緊急都市再生計畫有效實施之專法。隨後逐步擴大其適用對象，活用了協定、誘導等制度手法，基於持續推展都市再生及緊密城市之都市發展政策需求，此項法制隨著社會環境變遷，能夠機動性的修正內容，扮演了都市發展的重要角色，另以都市更新觀點視之，都市再生特別措置法本身除了扮演都市更新推動角色外，對於更新事業完成後，在持續確保良好都市再生成效亦承擔了重要任務。

今後，為了順勢都市發展情勢的不斷變遷，就法制面而言，都市再生特別措置法勢必扮演更重要角色。雖然無法正確預測未來都市面貌，但在落實緊密城市的都市發展政策成為重要課題的情況下，強化誘導措施及都市中心區活化支援機制的建立，是目前必須檢討的要務。

總而言之，面對不斷產生的都市發展課題，都市再生特別措置法在制度執行層面上，期待能夠持續並迅速活用各種手法、機制，以順應都市發展需求。
 

借鏡與參考：譯者補述
日本「都市再生特別措置法」在各階段靈活運用各種方式推動都市再生及都市再開發事業，值得台灣推動都市更新參考與借鏡。本基金會在去（2019）年12月初，14人組團參訪日本5天行程，主要包括名古屋車站西南側整體開發地區及納屋橋市中心更新事業、神戶市三宮站周邊都心再整備計畫案、新長田站南區震災復建事業，以及地方型都市明石站南區更新事業等，透過日方人員的案列介紹及實地參訪，深入了解個案計畫內容及特色，發現此等實施事業，均本於「都市再生特別措置法」所標榜的都市再生及緊密城市理念，而且均儘可能地活用該措置法於執行過程中，為了能夠順應都市發展情勢的不斷變遷，所導入的修正及措施，如都市再生支付金、都市再生安全確保協定及立體道路等制度，也都展現實質的成效。


(本文原載於都市更新簡訊第85期)