橫濱港未來21：公私協力的都市再生典範

業務研展部主任 王敏先
主任規劃師 呂振瑜

橫濱港未來21（MM21）計畫啟動回顧
1945年，經歷二戰後的橫濱當時被同盟國佔領了90％的港口設施和27％的城市，導致橫濱戰後整建復原的進度，遠落後於其他城市，1950年伴隨日本「國土綜合開發法」的制定及韓戰爆發，日本恢復重工業生產以支援美軍，並投入資金於公路、港口、道路等基礎設施上，帶動日本戰後的第一次經濟復甦，而後1956年至1975年，日本進入了經濟成長時期，此時自東京首都溢出進入橫濱的人口急遽增加，使當時橫濱車站周邊成為了新興的市中心，但這卻導致橫濱車站周邊與關內・伊勢佐木町地區形成了發展兩極化的局面。
橫濱車站周邊與關內・伊勢佐木町地區強化構想圖(資料來源 横浜市的都市計畫史)
圖3 橫濱車站周邊與關內・伊勢佐木町地區區位示意圖(資料來源 一般社團法人MM21官方網站資訊影片節錄https://www.ymm21.jp/about/information.html)

為了解決戰後復興的遲滯以及兩極化的都心區狀況，橫濱市政府於1965年提出「橫濱未來城市發展計畫概念」(横浜の都市づくりの将来計画の構想)，包含有「橫濱市地鐵軌道建設」、「高速道路網建設」、「海灣大橋建設」、「建設港北新城」、「金澤地區填海造地」以及MM21計畫所在區域的「加強市中心地區」等六大「都心部強化事業」，在「加強市中心地區」事業構想中，廢止或遷移了位於兩極化的都心區之間的碼頭、造船廠、工業等功能，並將業務等都市功能集中於都心臨海區（即現在的MM21地區），藉此將關內・伊勢佐木町地區與橫濱車站周邊地區連結起來，目標是實現產業活性化及多元化的都市開發，同時以強化城市基礎設施、創造新都心及利用海洋與綠地構建軸線的三個角度出發，導入城市設計的視點，推進了有吸引力的步行空間的建設、歷史資產的活用，以及作為整體城市的形態美感等。簡單來說，就是要開始進行橫濱都心臨海區的工業轉型，這也是面積高達186公頃的橫濱MM21再開發事業的起點。

而為了實質推展事業內容，橫濱市政府、相關單位、企業團體透過不斷的協商規劃及確認土地重劃內容，終於在1981年確定以MM21（MINATO MIRAI 21）之名推動實質開發事業計畫，期望達成1.強化橫濱市自主自立性、2.更新港灣機能擴充遊憩設施及3.分擔首都圈業務機能等三大目標。

MM21的開發計畫直至1980年代才開始有進展，除了複雜的協商規劃過程外，可能也受到1970年代石油危機的影響，當時能源價格飆升，高油價引發通貨膨脹，企業成本大幅上升，經濟成長放緩，直接影響大型城市開發計畫的可行性與優先次序。另外石油危機讓日本的重工業和港口相關產業受到衝擊，尤其是在橫濱這樣的港口城市，原本依賴出口導向型經濟的產業開始走向衰退。港灣地區的土地利用率下降，舊工業用地開始閒置，促使政府重新思考如何利用這些土地進行城市轉型，MM21的概念正是在這樣的背景下逐漸萌芽。

石油危機後，日本的城市規劃更加重視多功能綜合利用，避免單一用途開發帶來的經濟風險，使MM21的規劃最終融入了商業、住宅、文化設施和辦公空間綜合規劃理念，為MM21未來的成功奠定了基礎。

透過公私合營第三部門營運與開發
1983年，自三菱重工業橫濱造船所移出橫濱港後，MM21事業正式啟動後，橫濱市政府後於1984年7月成立「株式會社 橫濱港未來二十一」(已於2009年2月改組為一般社團法人，以下簡稱社團法人MM21)，由橫濱市、神奈川縣、土地權利人及當地經濟界共同出資，依據「MM21都市建設基本協定」(為MM21自主性都市設計準則，由中央地區土地所有權人與MM21公司簽訂，具有法令強制性，規範內容包含土地利用、建築高度退縮、都市景觀及廣告、防災等內容)，協助MM21的協商與規劃。其資本額為11億日圓，由土地權利人依權利比例出資，公股股東則包含橫濱市、神奈川縣、住宅都市整備公團、日本鐵道建設公團、國鐵清算團等；社團法人MM21的工作內容，則包含了推動城市規劃事業、環境對策事業、文化行銷事業及地域活性化事業等內容。
社團法人MM21設立目的示意圖，資料來源: 社團法人MM21官方網站https://www.ymm21.jp/about/aboutus.html

MM21的土地重劃事業
有關MM21的地盤整理，大致可分為填海造陸、土地重劃及港埠整備三個區塊概念，分別由不同的事業單位負責。現今所看到的MM21計畫區中，有很大一部分的土地是透過填海造陸創造出的新都市空間(約73公頃，37%)，填海造陸事業自1983年起啟動，直至1998年3月新港地區的填海工程竣工為止，填海工程大致完成。土地重劃事業則是同步分期分區推動，1987年實施面積為63.4公頃，1989年擴大為74.3公頃元1992年再擴大為96.2公頃，1999年進行了最後一次擴大至101.6公頃，於2011年3月完成整體土地重劃事業。

重劃後MM21可分為「新港地區」、「中央地區」及「橫濱站東口」等三處(共68街區)，包含建築用地87公頃(46%)、道路及鐵道用地42公頃(23%)、公園及綠地46公頃(25%)、碼頭用地11公頃(6%)。
MM21地盤整理範圍示意圖，資料來源:一般社團法人MM21官方網站情報誌vol.95

MM21的都市更新再開發
依據都市再生特別措置法，日本國土交通省於2012年(平成24年)統合原先指定的橫濱站周邊地域(平成14年指定)及橫濱港未來21地域(平成14年指定)為「横浜都心・臨海地域」都市再生緊急整備地域(252公頃)，並指定部分範圍為「特定地域」(233公頃)；而後於2018年(平成30年)，進一步擴大都市再生緊急整備地域範圍至524公頃，擴大「特定地域」至331公頃。位於「都市再生緊急整備地域」與「特定都市再生緊急整備地域」內的開發計畫，可享有都市計畫及稅制上之放寬及減免，而位於「特定都市再生緊急整備地域」內的都市再生事業可享有更高的放寬額度及補助金申請(詳表1)。

表1 都市再生緊急整備地域特例一覽表

資料來源：橫濱市官方網站(https://www.city.yokohama.lg.jp/kurashi/machizukuri-kankyo/toshiseibi/sogotyousei/toshisaisei/toshisaisei.html)

至2024年12月為止，由日本國土交通省指定之166處都市再生事業中，位於「横浜都心・臨海地域」內者共18處(詳表2)，市街地再開發事業位於「横浜都心・臨海地域」內者共4處(詳表3)，本期簡訊將於後續篇章就其中部分案例為讀者進行說明。

表2 橫濱都心 臨海地域都市再生緊急整備地域內都市再生事業一覽表

資料來源：國土交通省(https://www.mlit.go.jp/toshi/crd_machi_tk_000016.html)
特定地域】横浜都心・臨海地域範圍圖 (資料來源:橫濱市官方網站https://www.city.yokohama.lg.jp/kurashi/machizukuri-kankyo/toshiseibi/sogotyousei/toshisaisei/default201901231455.html)
 
MM21透過助成金補助及市民稅減免吸引投資
橫濱市為促進企業在特定地區的設立與投資，制定了《橫濱市企業立地等促進特定地域等における支援措置に関する条例》(以下簡稱企業立地促進條例)，透過提供助成金(由政府或公共機構提供的資金援助，用於支持特定的活動或項目。雖無償提供但通常會附帶特定使用條件)和法人市民稅(地方政府徵收的稅金)的特例措施，吸引企業在指定區域內設立辦公室、研究所、工廠等設施，從而活化地方經濟，增加市民就業機會，MM21亦是企業立地促進條例所施行的範圍，針對研究所、企業總部、特定集客施設(如酒店、觀光娛樂設施等)可以給予最多至30億日元的助成金補助(詳表4)，例如日産自動車株式會社(投資33,700百萬日圓，獲得1,011百萬日圓補助)、Shincron株式會社(投資4,244百萬日圓，獲得424百萬日圓補助)、富士軟片商務改革株式會社(投資60,000百萬日圓，獲得1,500百萬日圓補助)等皆是此制度的受益者。

表4 MM21企業立地促進條例補助比例及上限一覽表

資料來源：橫濱市官方網站
https://www.city.yokohama.lg.jp/business/keizai/yuchi/support/seido/tokuteitiiki.html?utm_source
https://www.city.yokohama.lg.jp/business/keizai/yuchi/support/seido/ninteiitiran.html

MM21的開發成果
依據橫濱市統計，目前街區開發進展率至2024年4月已達到了98.6%(請詳表5)，引商數目至2023年約1,930家，來訪人數約達7,730萬人，至2020年累計建設投資金額已達3兆4,968億日圓。為協助讀者快速理解68處街區開發狀況，本基金會整理各街區簡要介紹，請詳表6及圖7。

表5 MM21街區開發面積統計一覽表(統計至2024年4月)

資料來源：橫濱市官方網站 https://www.city.yokohama.lg.jp

結語
橫濱MM21的再造，自1983年正式進行土地重劃整理開始，至今已歷經40年時間，本文在篇幅有限的狀況下僅能簡短摘要，MM21的整體規劃內容還包含都市計畫、幹道路網、步行動線、防災措施、冷暖管道系統、綠地規劃、歷史建物保存利用及「港未來21街區建設基本協定」、「港未來21中央地區都市景觀形成指導方針」、「港未來21新港地區街道景觀指導方針」等，如讀者有進一步了解這些規範內容的興趣，可至社團法人MM21的官方網站進行了解。
從前述內容我們可得知，橫濱MM21的開發已趨近完成，透過公私合作一同規劃開發如此大規模的城市計劃，實是台灣現況尚無法想像的，如何在給予企業優惠及補助的同時，也能夠達成官方對經濟、觀光及產業轉型引入需求，並且透過公私合作訂定出政府、企業都認同的上位指導原則，其內部是如何運作及達成，尚待我們理解及學習。

除了本期簡訊後續介紹之再開發事業外，部分項目如臨港公園計畫(預計2025完工)、光榮株式會社遊戲藝術博物館(預計2027完工)、Linkage Terrace產學複合開發計畫(預計2029完工)、HARBOR EDGE PROJECT商業酒店及遊憩複合開發計畫(預計2028年完工)，也都即將在不遠的將來陸續落成，屆時橫濱想必又會有一番全新風貌。

圖7 MM21街區開發份部位置圖

表6 MM21街區開發綜理表， 資料來源：橫濱市官方網站，本基金會整理


(本文原載於都市更新簡訊第104期)