日本公有地活用術(上)

日本國土交通省於2007年，針對全國公有房地處分情形進行調查，共蒐集了175個案例。並就其處分方式加以分類。其中以出售者居多，佔44%，其次是改變用途者佔25%、出租者佔18%。其他含參與更新權利分配者佔13%。同時，針對其中，具有創意的有效活用案例，包括，最近實施(1998年以後)，其公有地面積在1,000㎡以上，屬6項活用方法及其發揮之財政助益，環境改善效果明顯者，計32個案例，就其實施背景、內容、活用特點等加以概要介紹。

目前國內正積極推動更新事業，其中許多更新單元均或多或少包括國有或縣市有之公有地。雖都市更新條例規定實施地區範圍內公有房地一律參與更新。但參與方式包括讓售、公開標售、權利分配等，往往在採取方式與決定時程等方面，對更新事業推動帶來不確定性及進度的延宕。

政府為大力推展「振興經濟方案」及「愛台十二項建設計畫」仍選定「政策引導型更新地區」辦理招商作業，此類更新地區多屬具有大面積公有地之執行案。期借助民間的資金、人力、技術投入更新事業，以達預期目標。本報告有關日本公有地活用的案例，當可提供國內更新推動參考。

公有地活用政策形成
一、行政機關遷移與舊址土地利用
1988年日本內閣依據「多極分散型國土形成促進法」規定，決定進行49處機關、11部隊的遷移，而遷移所需經費以舊址土地處分所得抵付，並要求舊址土地處分利用能兼顧公共公益使用為原則。於東京都更新完成之「Mid Town」就是利用國防部廳舍遷移後土地進行活用的成功案例。

二、都市再生計畫
日本於2001年開始戮力推動都市再生計畫，由小泉首相當召集人的都市再生本部於1年8個月期間共召開10次會議，確定5項主軸、16項都市再生計畫，其中「活化國有土地為都市發展據點」主軸，有3項行動計畫如下：
(一)以東京大手町中央合署辦公廳舍土地為對象，適當標售騰空土地，由民間企業配合進行更新事業，逐步促進老舊地區再發展，建構國際業務據點。
(二)名古屋國有土地與私有土地協調合併進行更新。
(三)東京霞關中央合署廳舍第7號館與周邊私地合併推動更新。
上述霞關7號館更新採用鼓勵民間投資方式(即獎參、PFI方式 Private Finance Initiative)辦理完成。

三、依據經濟財政結構革新之基本方針
日本於2006年策訂之經濟財政結構革新之基本方針中，明確指示各地方政府對於一般辦公廳舍、宿舍及未利用之公有地應予標售、有效利用，協助財政健全化，要求10年內的土地出售收入可達12兆圓，並應充分提供資訊，積極採用PFI方式活用民間資金、技術。

於2007年策訂之基本方針中更強調政府應致力降低資產、債務層面的風險，藉由資產有效活用、活化地區經濟、強化經濟成長力，期國家擁有資產規模於2015年縮減為總GDP之50%。

四、專家學者研提之公有地活用策略
2006年由早稻田大學特任教授伊藤滋先生召開「國家公務員宿舍遷移．舊址土地利用」之專家學者會議，針對東京23區內公務員宿舍遷移安置及舊址土地利用進行檢討，指示座落於都心3區內，面積未滿3,000㎡，容積率未達法定50%，且於10年內耐用年數將達40年之老舊宿舍，以撤銷為原則，此類老舊宿舍約計233處(10,840戶)須廢除，其中約7,000戶須遷移安置。

五、國有地處分
另於2007年持續上述會議，針對東京23區內國有廳舍及23區外宿舍之有效活用進行檢討，提出行政廳舍遷移、予更新高層化及相關設施整合等策略，並估計今後10年間，全國將有954處(382公頃)的此類用地可予有效利用。
中央同時指示地方政府對採行之處理方法應公正、透明，並以能健全財政為首要考量。必要時，可採PFI方式，以提升資產價值、活化地區經濟、增進社會整體活力。中央並指示應針對公有地類型之不同，予搭配不同的處分方針，包括：
(一)地區改造、價值提高型
應配合更新地區計畫之擬訂，採價格評比之一般競標方式，其面積以大於1公頃為宜，以能活化地區經濟為目標。如須保留部分用地供必要公共設施使用，則可採綜合評比方式。

(二)公用公共設施型
以簽訂契約或以先評比計畫再以價格決標方式辦理。

(三)處分不利、價值提升型
採取信託方式，必要時得採活用地區計畫之ㄧ般競標或二階段競標方式。

(四)一般型
採價格競標之ㄧ般方式，此乃國有地處分之ㄧ般原則，國有舊址用地大多採此種方式處分。

六、地方政府公有地處分
(一)公有地出售
日本各地方政府大多面臨財政嚴苛困境，自2003年以來的5年間，共出售公有地14,715件，每件面積平均約870㎡，此類公有地之處分，包括因學童數減少而整併或廢除之中小學校地、老舊的公營住宅或因市鄉鎮合併而廢除之行政辦公廳舍等舊址土地。

(二)公營住宅處理
據統計日本現有之公營住宅約有30%是1965年代興建的，當時為順應高度成長期人口急遽增加而大量興建的此批公營住宅即將達耐用年限，必須進行更新。
於2001年的都市再生計畫中，要求各地方政府應於次年針對全國約300萬戶的公共出租住宅，在未來10年間進行改建、修建或用途變更等綜合活用計畫。對於座落在都心地區具高度發展潛力且有適當規模的基地，以出售或設定地上權、定期租約方式，交由民間業者投資興建後，再由地方政府承租或承購部分樓地板面積提供公共公益使用。

(三)有效活用公有財產方針
以青森縣為例視之，該縣於2007年3月策訂了縣有設施活用方針，在設施有效經營理念(Facility Management)下，將全縣約4,400棟，總樓地板面積約達230萬㎡之設施納入評估。除縣營住宅、職員公務宿舍外，均予納入系統管理(Building Information system for Main-tenanc and Management BIMMS)。
另東京都於2007年6月策訂「財產活用未來指針~順應環境變遷之新活用方針」中，強調綠化、省能之貢獻，於設定地上權、租地權時納入承租條件載明，俾落實執行。

(四)地域再生法特例
日本針對已無使用需求之中小學校舍、市鄉鎮轄區合併後之多餘設施，規定得依2007年訂頒之地域再生法規定，擬定「地域再生計畫」，提請核定並申請中央補助辦理轉用。

(五)公有地活用與地區改造
1.對大都市而言
具良好區位的公有地活用，可創造具魅力都市空間、環境景觀，提升都市的國際競爭力。
2.對密集市街地而言
據日本調查統計，東京、大阪之密集發展市街地中，可能於地震來臨時遭受震災之危險地區面積，各約6,000公頃，日本全國則可能達25,000公頃。但此等地區土地大多權利關係複雜，協調推動更新改建均相當困難，而公有地的活用，正可提供救災、防災安置住宅之興建使用。
3.對中小都市而言
2006年中心市街地活化法修正後，依規定可藉由中心地區內公有地之活用，有效提升都市機能、充實都心型住宅環境，並發揮地區活化，吸引人口回流的效益。

公有地活用方法與效益
一、活用方法
(一)出售公有地鼓勵民間投入都市改造工作。
(二)公有地結合周邊土地實施更新，增進有效利用。
(三)整合公有地，改善公共設施提升服務品質。
(四)藉由公有地的遷移交換，有效提供公益設施使用。
(五)出租公有地，鼓勵民間業者依所訂條件進行開發利用。
(六)既存建物之用途變更，使其符合實際發展需要。

二、活用效益
(一)地區活化
藉由引入業務、商業等設施促進地區繁榮發展，並發揮據點功能角色帶動周邊地區之發展。

(二)提昇地區防災能力
藉由公有地活用、改善幹線道路、公園等設施，建構防災據點，改善密集都市化地區之居住環境。

(三)創造優質居住環境
藉由公營住宅之更新，引入多種類型、不同規模之住宅單元，並充實住宅區的公共設施。

(四)順應少子高齡化社會需求
藉由既存建物用途變更，或公益設施遷移、改建等，滿足少子高齡化社會的實際發展需要。

實施案例
一、出售公有地鼓勵民間投入都市改造工作
案例(一)︰東京防衛廳本廳檜廳舍舊址用地(Mid Town)
1.課題背景
1998年內閣依據「多極分散型國土形成促進法」就本用地內之49個行政機構進行遷移。
東京都進行「政府機關遷移後舊址用地利用計畫」的調查後，將本地區納入檢討。1999年日本關東地區國有財產處分審議委員會決議，由財政部東京都及港區組成協議會檢討活用方式。經決定採出售土地由民間投資開發方式執行。但投資者必須依據行政部門研提之開發構想與土地利用方式，進行規劃設計。

2.活用方針該用地面積約7.84公頃，採整塊不予分割方式標售。且必須於都市計畫核定後出售。標售條件要求土地使用必須包括公共開放空間、都市型住宅、業務商業機能及文化交流複合機能等。

3.活用架構
(1)於更新地區計畫方針、地區整備計畫等，完成都市計畫程序後，採一般競標方式，以價格決標。
(2)得標者以取得之土地擬定詳細地區整備計畫經與東京都協調溝通後，再行變更都市計畫。
(3)整備計畫重點︰包括擴寬現有都道、區道、公共空間人行步道配置、考量與檜町公園連結之人行專用道、公共用地之面積約2.6公頃且應將公園納入整體規劃、配置6公尺以上非通過性地區道路及牆面線後退等事項。
(4)開發條件︰公共用地由得標者建設並負責維護管理。人行專用道則由得標者興闢後移交給行政單位維護管理。
至容積率規劃以原商業區200%、第二種住宅專用區100%，配合基盤設施等，由得標者研提適當容積率，可參考東京都提出之500%進行整體量體規劃。
(5)決標︰由三井不動產公司領銜的團隊，以1,800億圓取得(平均每坪約759萬圓)

4.辦理流程

5.對地區貢獻
(1)都市中心區藉由更新事業推動，促進地區活化。
(2)提供大面積公共開放空間，俾市民能夠享受舒適休憩活動。
(3)藉由再開發計畫的策訂，交由民間開發業者予以落實。能達成行政部門預期目標。
(4)出售價格遠高於設定底價，可充裕國庫。

6.更新前後土地使用概要

案例(二)︰大阪市福島區一丁目地區
1.課題背景
本地區位處大阪市中心區，係大阪大學醫學部附屬醫院舊址，於中之島對岸，可藉由更新塑造優質水岸環境。周邊地區為大阪市文化國際交流、資訊等都心機能、聚集節點，具備高度發展潛能。大阪市乃結合產官學界人士8人組成「舊址用地利用懇談會」研提再開發基本方針。

2.活用方針
依懇談會所提建議，將本地區定位為多元機能之高品質，活化先導據點。充實業務、商業、文化、集客、都市生活等據點機能。並再生大阪水都之意象。

3.活用架構
(1)舊址用地整塊由UR都市機構取得、分兩期公開招標。
(2)於策訂招標條件前採行Entry制度(登記制度)與有意參與者交換意見。
(3)第一期A街區以業務據點設施之興建營運為前提進行招標，第二期B街區以導入商業、文化集客、都市生活等複合機能，得標者並須保證能夠提供廣場散步道(Promenade)等，以創造優良景觀環境。
(4)開發條件︰予區分讓售及出租兩部份，其中讓售土地部分面積5,700㎡，規劃都市生活設施(住宅、旅館等)。定期出租部份面積7,000㎡規劃商業、文化等設施(含20年與50年租期兩部份)。
(5)決標︰採兩階段評審方式，資格審查(實施、承購承租、經驗、資力等)，事業企劃審查(內容經綜合審查優者)，先評選出事業預定者，最後再進行價格審查，以價格最高的事業預定者得標。有4家提出事業企劃審查，經選出1家優秀案，再行價格審查後，決定由ORIX RE公司集團得標。

4.辦理經過

5.Entry制度
本制度是獨立行政法人UR都市機構(或稱都市再生機構)，為使民間業者能夠容易參與都市再生事業計畫的擬定所建立的制度。於2003年4月設立「都市再生合作團隊(Partnership)協議會」邀請有意願參與都市再生事業的民間業者，針對個別地區提供資訊，並進行意見交換。

6.特點及對地區貢獻
(1)採納懇談會所提建言，運用都市再生機構技術並策訂三項機能(業務、文化集客及多元生活)予納入開發條件引導發展，而能有效達成預期目標。
(2)人行散步道、廣場等開放空間的設置，依循所訂之規劃設計準則，得以創造良好水岸景觀環境。
(3)集客文化機能的導入，帶動周邊地區的再發展。

7.更新前後土地使用概要

二、公有地結合周邊土地實施更新增進有效利用
案例(一)：橫濱山下町地區
1.課題背景
本地區位處橫濱市中心區，有必要予以高度有效利用。NHK為興建新會館需要，有意承購部分用地。因此，神奈川縣參考專家學者及當地財經界人士的意見，策訂了「縣有地的活用計畫」。

2.活用方針
該活用計畫將本地區定位為可塑造神奈川門戶意象據點，應併同周邊私有地進行更新。 基於土地健全合理使用、更新都市機能及歷史資產保存再利用之考量，應引入都心地區機能，朝改善縣民會館的發展方向，併同已新建之中型會館，納入整體營運管哩，並與NHK橫濱電視台合作創造文化據點。

3.活用架構
(1)希望藉由土地的整併，創造縣有地的最大利益。藉由更新事業的權利變換及保留樓地板的取得，能夠確保新會館設施。
(2)結合私有地實施更新，因縣政府係公部門必需處於公平、中立的立場，故請有豐富更新經驗的UR都市機構擔任實施者。再由該機構公開徵求共同實施者，得更進一步活用民間業者的技術。
(3)縣有地內既存之歷史建物，得妥加保存再利用。
(4)B1街區由UR都市機構興建，將保留樓地板讓售給縣政府及NHK，縣政府於更新後，含權利分配部分，面積合計12,200㎡，提供新展演廳使用。
(5)共同實施者興建A街區及B2街區，取得保留樓地板面積。
(6)開發條件
A街區(3,350㎡)、B2街區(2,310㎡)之用途，以文化、業務設施為限，對建築高度、牆面線均予規定。
其中，舊露亞銀行橫濱支店建物要求應予保存再利用，並必須提出多種替選方案，該歷史建物應至少保存臨接道路的二面外牆。
開發完成之樓地板出租給縣府關連設施(物產、觀光廣場等)，實施期間應結合各街區相關人員進行設計規劃及施工事項之溝通協調。
(7)決標
組成9人評審委員會進行二階段評審。由參與3個團隊中就價格與提案得分最高之團隊得標。

4.辦理過程

5.特點及對地區貢獻
(1)對具有發展潛力的縣有中心地區土地予結合私有地，進行活化利用，可帶動周邊地區繁榮發展。
(2)運用公法人UR都市機構具備之豐富經驗技術，並由其引入民間資金企業經營能力，推動整體更新，創造更高附加價值。

6.更新前後土地使用概要

案例(二)：千葉縣千葉市中央第六地區
1.課題背景
自1950年代後期千葉車站遷移到中央區新興地段後，周邊的SOGO、三越等商業設施跟隨移到西側商圈，致使此地區陷入長期低迷、衰退景象。
1993年於該地區大型商業設施撤遷後，千葉市取得該用地，擬予提供市政府辦公及停車使用。市政府為突破此困境，乃策訂市中心區活化事業基本計畫，並將此中央第六地區劃設為更新地區。

2.活用方針
為了創造千葉市都心地區之魅力都市空間、增進都市機能、充實公共設施，希望藉由更新事業執行，使其成為周邊地區更新之先導性示範案例。
此市有地併同鄰近私有地，以更新會方式實施。

3.活用架構
(1)市有地透過權利變換取得之權利樓地板，加上承購之保留樓地板，總計可提供26,700㎡公共公益設施及約500㎡之大型Bus之停車空間，因此，使得更新事業財務可行性確立。
(2)規劃設計︰在更新事業之建築設計構思中，擬以象徵環抱天象儀球體之（planetarium）之天井（atrium）成為市有設施，提供多樣活動使用，期待成為地區繁榮發展焦點。
(3)市有公益設施包括科學館、兒童交流館、育兒支援館等5項複合設施，並予結合商業業務設施，俾創造一便利性的交流服務據點。

4.辦理經過

5.特點及對地區貢獻
市政府利用取得之保留床及權利床，提供複合性公共公益設施。於啟用2個月內，吸引16萬人次以上人員造訪。因此，本更新事業推動勢必能夠帶動 鄰近地區大型集合住宅之興建，帶來經濟波及效果。 公共公益設施的配置，充分滿足社會環境變遷的需求，提升了行政部門的服務設施品質。其中部份公共公益設施取得費用，由造街負擔金支付，減輕了財務負擔。

6.更新前後土地使用概要

三、整合公有地、改善公共設施，提升服務品質
案例(一)：東京世田谷區太子堂3丁目地區
1.課題背景
國立兒童醫院與大藏醫院合併成為國立成育醫療中心後，該兒童醫院舊址用地活化，成為一重要課題。
該醫院周邊地區被指定為必須加強充實緊急避難設施之密集市街地，因此可以藉由該舊址用地與周邊空地的活化利用，增強該地區防災機能。

2.活用方針
世田谷區取得舊址用地後，與UR都市機構攜手合作推動更新，以確保避難空地、路徑，防止延燒，創造安全的社區。

3.活用架構
(1)藉由「住宅市街地綜合整備事業」之推動，改善道路、公園等基盤設施。
(2)藉由土地重劃的實施，進行土地交換分配。
(3)於公開徵求民間事業者時，將防災空地、路徑的留設。有助生活便利性設施（醫療、育兒支援、老人等設施）之規劃設置，納入徵選條件。
(4)於更新地區內確保必要公共用地，俾能配合三大道路的拓寬，健全地區基盤設施。
(5)更新地區分為A工區與B、C工區，A工區用地採出售，B、C工區採50年的定期租賃方式，A工區要求留設3,500㎡以上防災空地、連通道路、步道空地及育兒支援設施等。B、C工區除要求配置連通道路及步道空地外，尚須配置醫療、老人設施等。
(6)決標
A工區由住友不動產取得，B、C工區由東京建物公司承租。

4.辦理經過

5.特點及對地區貢獻
藉由舊址用地的更新能夠確保防災用地、路徑等。並興建多樣規格的出售出租、住宅，滿足不同階層住戶需求。
建構防災據點、拓寬主要幹道、促進沿線建物不燃化。且藉由醫療、老人設施的導入，提升公共服務水準。
藉由UR都市機構、公部門及民間事業者的分工，有效改善公共設施並減輕公部門財力、人力負擔。

6.更新前後土地使用概要

案例(二)：山口縣防府市天神口地區
1.課題背景
防府市為創造「嶄新的都市交流空間」，協商取得JR車站立體交差後，所產生之車站周邊新生土地。但實施土地重劃後集中分回之市有地，仍無法有效利用。
必須透過更新事業的推動，將鄰近的私有地納入，以發揮更大開發效益。
本地區曾經有推動更新事業誘導百貨公司進駐的開發構想。但因經濟環境變遷而停頓。之後，當地商家組成市街改造學習會，並商請UR都市機構參與，進行更新檢討，期確立符合當地發展之更新方向。

2.活用方針
充分利用車站周邊之區位優勢，使閒置之公有地，成為具備居住、商業、業務、公益設施及廣場之複合機能中心據點。

3.活用架構
(1)土地重劃與更新事業併同實施。
(2)將有意願參與更新之地主分配土地與公有地集中調整，以利更新之實施。
(3)有效運用經濟產業省所提供策略性補助金，以減輕更新事業財務負擔。
(4)UR都市機構與當地顧問團隊合作，於開始推動階段即派人於當地進駐，檢討事業內容、架構，並於相關機構進行協商。
(5)以換地方式將分散的市有地集中。
(6)更新總事業費約54.8億圓中，更新補助金約16.1億圓（佔29％），先導型緊急促進事業項下補助金約1.3億圓（佔2.4％），獲得補助金佔3成以上，有助於中小都市的更新推動。
(7)保留樓地板中住宅，由山口縣住宅供給公社取得。公益設施中圖書館由市政府取得；多功能展演聽、停車場等，則由第三公司（防府地域振興公司）取得。
(8)該第三公司的成立，其資本額中12億圓係由經濟產業省依「商業、服務產業集積關聯設施出資事業」相關規定提撥投資。

4.辦理經過

5.特點及對地區貢獻
(1)藉由土地重劃的執行，將分散市有地集中，以利有效使用。
(2)將市有地充作更新的種地，部份參與權利變換，其餘則提供公益設施使用。
(3)運用經濟產業省對策略性市中心區、中小型商業活化所提供之資金補助，並配合第三公司的成立，協助資金調度及營運管理。
(4)運用UR都市機構的公法人角色及豐富的經驗，充當更新會、行政部門及中央政府之橋樑，協助研提可行性高的事業推動提案。

6.更新前後土地使用概要

(本文原載於都市更新簡訊第41-44期)