東日本大震災後的日本再生-復建構想、大震災與東京再生、日本再生2050年計畫

東日本大震災後的日本再生-復建構想、大震災與東京再生、日本再生2050年計畫
2011年3月11日下午2時46分，規模M9.2的超級地震突擊日本本州岩手縣至茨城縣沿岸長度500公里、寬度200公里的廣大地域。這被稱為千載難逢的巨大地震，海嘯是日本在約1,100年前(西元869)貞觀地震以來，遭遇到的最嚴厲的震災，堪稱是日本史上的最大地震災難。

最悲慘的是巨大震災的天然災害，更誘發了核能電廠原子爐冷卻設備的重大故障，導致大量放射性物質外洩。

天災加上人禍，其影響層面擴及政治、經濟、社會、產業等各領域，更因其影響之深度及長期性，而震驚國際，受到極大的關切。

伊藤滋教授等16人提出震災後的日本再生建言

面臨此嚴重災害突襲後，日本學者專家在早稻田大學特命教授伊藤滋及早稻田大學名譽教授尾島俊雄的帶領下，結合各專業、學識知名人士及都市防災研究所等機構計16人，在短短3個月時間，於2011年6月25日彙編完成「東日本大震災後的日本再生」一書，並於7月20日再版發行(中央公論新社)，此書共分四章，包括：「東日本大震災的實際情況」、「復建構想」、「大震災與東京再生」以及「日本再生的2050年計畫」等四部分，希望呼籲全國民、政府、專家學者、企業人士等充分體認此東日本大震災所帶來的深刻影響，同時考量日本今後在人口結構分布的急遽變遷及生活型態的變革等現實環境下，能以穩健的價值觀及豐富的想像力，共同思索災區復建及日本再生構想及對策。

本期簡訊摘錄重點內容如后，讓同處地震帶台灣都市規劃專業參考。

大震災的復建構想

街區改造原則

此次受災區域依地形條件可分為三陸的農漁村及仙台平原兩部分。因該區域海岸線絕大部份屬於沉降型海岸，容易受到海嘯沖擊。臨海平坦的市街地，長久以來已發展成為漁村、港灣周邊提供水產加工關連設施使用。

為解決居民就業與居住安全問題，今後應堅守臨海平坦地為就業場所、後側台地為居住場所的土地使用原則，就業場所到台地的避難時間在30分鐘以內者，予興建4層樓以上耐震耐波建物。避難時間無法在30分鐘以內之場所，則必須興建耐震、耐火、耐海嘯之高層建築群，以創造人工避難據點。

仙台平原則可於自海岸線退縮2公里處，參考荷蘭的作法，興闢高20m、基座寬200m的緩坡型高規格防波堤。

堤內側地提供以住宅為主的混合使用，其標高在20m以內者，則均興建3層以上耐震建築，至標高20m以上地段，始允許興建獨戶木造住宅。

此外，在平坦市街地內亦可利用瓦礫、廢棄土等，堆積出一標高超過20m的人工山丘、平台，興建集合住宅社區。

山丘下則提供商業、工業使用，興建4層以上耐震建築，其外圍則興建高規格堤防型的道路兼具交通及防災功能。

防災地區制

1959年侵襲伊勢灣的颱風，帶來巨大海潮，嚴重創傷了名古屋市低窪地區。因此於建築基準法規定於災害危險區域內，不得興建木造建物，且禁止建物一層樓提供居住使用。但此種「災害危險區域」的劃定及管制並未落實施行。基於此次海嘯災害的教訓，今後應將防火地區與災害危險區域的管制結合，劃定「防災地區」針對建物結構、使用、高度、建築面積規模及避難路徑的確保等必要項目，加以管制。

耐火、耐波建築

此次東日本大震災引發的火災，屬於海嘯型火災，可能的原因是儲存於海灣沿岸的石油槽於受災後漏油或船舶漏油而引發火災。波及沿岸地區建物。因此，臨近海岸的低漥地，易受海嘯侵入地區，其建物必須具耐震性、耐火性。

依此次受災情況顯見、具有自重的建物，耐波性較強。建議於標高較低的碼頭地區興建量體較大的4層樓以上中高層建築，俾利抵擋巨大海嘯的侵襲。因此，在海嘯浸水區域內，其建築物除具備耐震性、耐火性外，應再檢討自重大的中高層鋼筋混凝土造建物的興建。

遊水地的留設

考量受災嚴重的三陸區域屬於扇狀地形，其海嘯水位達到標高38.9m。為了能夠削弱海嘯水勢，將平坦農地提供為遊水地，於河川上游興建農業用水功能的水壩，使達到減弱水勢目的。此遊水地得以植林方式為之。

就仙台平原而言，農地因受海嘯侵入已受鹽化，此受鹽水污染的農地進行排水後可形成許多水池，予善加利用提供養殖使用，發展內陸水產業並可塑造具田園景觀的觀光休憩據點。

住宅用地與農地交換

為防止住宅用地的無秩序擴張，宜以田園都市計畫理念、內容納入法令規定。將非浸水區域內之農地整體規劃為住宅用地，將淹水的受災地區住宅用地規劃為農地，進行土地重劃作業。

將受災的低窪住宅用地與地勢較高台地的農林地進行交換。此種土地交換必須透過中央立法賦予法源。此等土地予劃為「防災特區」，其住宅用地、農地由中央徵收完成土地重劃事業後，以低廉價格讓售給民間。受災宅地交換為農地後，予充分覆土或採溫室水耕栽培方式，得發展成為農產品加工場，提高農業附加價值。

植林手法的運用

三陸沿岸區域屬於沉降型的複雜地形、農地狹小，考量此等區域人口高齡化，農漁業從業人口銳減等現象，得將此等土地進行闊葉樹的植林。以增產生物能源(Biomass)。為了有效減弱海嘯的水勢，宜於海岸線栽植紅樹林，於內陸側再種植椰子樹林，以雙重植林手法達到防潮林效果。

對高齡病弱者的照顧

此次震災受到最大傷害的是高齡人口及病弱者。為了提供最安全場所，應於具高度防災功能地段，興建安心居所，並確實提供照護設施。在人口稀少的農村、山村，則將高齡病弱者於平時即移居到安養醫療設施較完備之市街地。可考慮於距離海岸約20公里之內陸地區，集中興建「福祉村」提供妥善安置場所。

採行植林對策

在三陸等沉降型地形沿海區域廣植闊葉樹種，提供資源素材(Biomass)，於海岸地區種植雙層的防波林，臨海側以紅樹林、內側再種植松、椰、林等，俾緩和海嘯的侵襲。

災害教訓傳達

設法保留災害現場的原貌，將殘酷教訓傳達使後世有所警惕。建議行政部門在復建計畫內納入統籌考慮。例如海嘯高度、沿海鐵路受災、防波堤倒塌、沖上屋頂船隻、核子電廠等破壞狀況，可適當納入整體復建規劃。

充分運用專家的經驗

為了能夠於短期間內擬妥市鎮復建計畫，應讓民間具有豐富參與災害復建計畫的專家及當地長者等多多提供意見，並鼓勵年輕一代積極加入復建行列。總而言之，在強化受災地區防災功能方面，必須遵守下列三項原則：

1.指定可建築地段

考量地形、地質、地盤等條件，重新擬訂土地使用管制規定，嚴格禁止於地質敏感地區建築行為。

2.地勢低窪地區興建鋼筋混凝土造建物

於沿海低地禁止興建木造建築，僅允許興建規模較大、自重大的鋼筋混凝土造建物，且要求建築地區能夠確保避難路徑，並規定建物必須5層樓以上。

3.劃定「防災地區」

針對海嘯、地震、火災、豪雨等頻發地區，就建物結構、用途、高度、建築面積、屋頂避難路徑確保等項目加以規定，予實施「防災地域制」。

同時，應加速復舊與復建的速度且使復舊與復建可併行，在實施步驟方面，應以下列二階段為之。

1.第一階段

房屋遭受流失的市街中心地區，儘速興建耐海嘯之4、5層樓鋼筋混凝土造建築，提供住宅、辦公使用，安置漁業、製造業相關人員，同時配合修建區內道路、上下水道及瓦斯等維生基盤設施。

2.第二階段

於上述市街中心周邊標高在10公尺左右地區，興建三層樓以上的集合住宅。如此即可在海平面20公尺高處，提供安全避難場所。

大震災與東京再生

日本經濟再生

依以往實際情況視之，日本GDP的成長與電力需求是同步的，如在東京地區降低15%的電力消費則會導致30%產值減少。就阪神大震災復建計畫推動的經驗言之，對此次可能高達25兆圓損失的東日本大震災復建，可積極運用既存的閒置設備，以防止GDP的大幅降低，擬建議由全國百萬人口以上的都市，提供電力供給、辦公空間、工業用地等資訊，率先向東京企業招手，吸引其移轉進駐。藉由電力不足的契機，引導東京企業移到其他具魅力的百萬人口都市，緩和「東京一極集中」困境。

臨海大規模工廠群的耐震對策

3月11日大地震發生後，東京灣及仙台港發生了大規模的火災，其失火原因據研判可能是因為仙台港海嘯、東京灣液化現象所導致。目前，東京灣沿岸設置有12處火力發電廠，於此次東日本大震災、核災發生之際，發揮了重要的電力供給任務。

日本在1960年經濟成長期，於東京、大阪、伊勢灣等沿海區域，創造了龐大規模的海埔新生地，提供石油化學等重工業使用。此等海埔新生地遇到長波週期地震，容易引發大油槽火災及地盤液化現象。因此，強化此等新生地的耐震性能乃刻不容緩。針對東京灣護岸耐震補強所需費用，建議可動用石油化學重工業課稅所納入之「道路特定財源」。從國家整體防災觀點，由中央結合地方政府、石化工業團體、區域居民及各專業人士等，共同研擬對策落實執行。

能源政策

1.加強落實日常、經常性的節能減碳措施，並配合建構具高信賴度的能源系統。

2.首都圈域內電力需求集中地儘可能向200公里外區域遷移。

3.降低對高風險核能電力的依賴，減少頻發災害地區之核能電廠，以降低其災害風險。

東京新能源設施提案

針對東京都心能源需求、消耗量日益增加地區，除講求落實節能減碳外，必須確保能源供給不中斷，建議應建構「自立分散型能源系統」。同時，利用座落於都心地區之8處垃圾焚化爐的熱量排放，創造再生能源。

在電力供給層面，東京電力公司應徹底檢討改進，使電力供給達到穩定化、透明化。日本電力公司供給分由九家公司瓜分獨佔之現行體制亦應予以突破，俾達到供電來源的自由化。

安全街區與大深度維生基盤設施系統地下化

東京為了確保首都機能， 必須建構具高度安全性的基盤設施。結合重要據點形成「安全社區、HighlyProtected and Secured District」於各據點間以大深度地下化維生設施系統(Deep Underground LifelineNetwork)予以彼此串連，此大深度地下化設施係於地下40公尺深度以下之堅固穩定地盤，闢建嶄新共同管溝。此共同管溝幹線於災害發生時可支援灣岸地區及都心、副都心地區。平時，可提供物流、水、熱、通信等通路使用，具極高經濟利用效益。

安全街區內建築物必須具備抗災性、結構安全性，如於沿海處之有明與內陸之新宿間，闢建一條約10公里長的大深度地下化維生設施，則可大幅提高東京的不動產、災害保險市場的信賴度。

日本再生的2050年計畫

由東京圈與西京圈共同分擔首都機能

日本人口預計2050年將由現有1.25億減為9,500萬人。為配合人口城鄉分佈與功能分擔，東日本扮演行政首都、西日本則扮演祭典文化首都之角色。為了將日本從20年停頓，低迷的社經環境泥淖中脫救出來，必須從漫長歷史發展過程中，存在於東日本的「權力」與西日本的「權威」之現實，讓東日本維持可變的「權力」首都；西日本繼續保留不變的「權威」重鎮，東西兩個不同文化圈域的存在，應是日本永續發展的原動力。

從東、西的角色特質言之，象徵「權威」的日本天皇長駐於東京的舊江戶城似不相宜。以京都御所及東京赤阪迎賓館為西、東皇居、京都為「權威」據點，予支持東京「權力」首都。目前西京圈仍然具備信仰、祭祀等傳統文化首都機能，極富特色，應予充分活用發揮、加強國際觀光發展能量。

藉由農業、農村計畫落實日本再生

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