會員登入
對於臺北市容積獎勵、容積移轉與都市更新之建言
很榮幸今天能有機會參與臺北市居住正義論壇的討論。在一開始本人先提出對於容積的基本看法。
基本理念
容積是準公共財，同時容積亦是都市成長的養分。臺北市已經到達人口成長停滯的階段，此時無論是否增加容積，不見得會影響公共設施的負荷。真正會造成影響都市品質容受力的是人口，而非容積。因此，臺北市的都市治理政策應該由三十年前嚴格控管容積的「成長管理」（Growth Management）觀念，轉向為目前全世界先進國家所採用的「精明增長」（smart growth）理念。臺北市應以較為寬鬆的容積政策以鼓勵提昇都市品質、改善人行環境、增加綠美化開放空間、提高防救災能力、促進綠建築及環境友善的發展。
老屋重建方案的看法
對於市政府在本次論壇所提出的老屋重建政策我們持肯定支持的態度，但仍有相關問題要考量。首先，我們認為這樣的老屋重建政策與立法院剛剛中央立法通過的「都市危險及老舊建築物加速重建條例」類似，但是相較之下似乎政策誘因不足。市府的老屋重建方案容積獎勵額度較低，沒有稅捐減免誘因，但有更多的條件及義務（詳見下表）。唯一誘因為放寬建蔽率，但因其餘限制亦易降低申請意願。
不只是誘因不足的問題，在老屋重建推動實務方面還有許多執行困難的問題，包括：
1.100％同意有困難: 百分之百同意具極大困難障礙；易造成單一權屬申請而有圖利爭議。
2.自行出資難推動: 依獎勵上限15%、20%更新後原地主需自行出資，將造成推動阻力。
3.高度限制無解套: 針對小基地建築物之高度與退縮無放寬亦無法重新建築設計。
4.頂加違建怎麼辦: 面對老公寓真正難題的頂加與一樓違建使用無解決之方案。
再者，都市更新常面臨缺乏環境公益性的批評，老屋重建一樣會面臨相同的問題，例如:
1.鄰路退縮無實益: 小基地要求鄰路需退縮1.5M/3.64M仍與周邊環境無法連續且易被占用。
2.以小失大缺公益: 小面積的開放改建易造成小基地卡住大範圍更新而失去整體性。
對於這些問題，我們具體的建議解決方案如下：
1.都市更新是拼圖
1.都市更新是拼圖
市政府應該針對整體大範圍擬定都市更新計畫指導個別改建及都更單元才是真正有公共利益的做法。以人行步道為例，才能整體串連達到效益。
2.配合中央訂定辦法
本方案誘因低成效有限，不如配合中央危老條例訂定本市實施辦法。危老條例中對於建蔽率及建築高度放寬都授權地方政府定訂，因此將此部分規則明定將有利於老舊建物的改建。
表一 中央與臺北市老屋重建政策誘因比較表
| 項目 | 中央 | 臺北市 |
| 面積 | 無限制 | 500㎡以上 |
| 使用分區 | 無限制 | 住宅區、適用住宅區容積率之其他分區 |
| 鄰接道路 | 無限制 | 至少鄰接一條 |
| 建物狀況 | 有危險或安全疑慮 屋齡≥30年 |
4F以上 ≥30年合法建築達1/2 |
| 耐震能力 | 另訂 | 提高1.25倍 |
| 綠建築 | 銅級或銀級 | |
| 臨路退縮 | 需退縮 | |
| 容積獎勵 | 基準容積30% 原容15% |
15%、20%或原容 |
| 建蔽率放寬 | 地方另訂 | 放寬 |
| 租稅減免 | 減免地價、房屋稅 | 無 |
3.全市通檢容積率
目前臺北市的容積率是在民國72所發布，已歷經30年以上，社會、經濟、人口、交通等各種因素都已經有大幅度的改變。我們建議市政府應全面通盤檢討都市計畫容積率學習日本的制度指定高度利用地區，在適當的地區適度放寬容積，才能實現以大眾運輸為導向的都市發展（TOD）
容積移轉政策的看法
「臺北市容積移轉審查許可自治條例」第四條三年落日期限至2017年6月29日止，未來公共設施容移就要全面性的實施容積銀行制度，不能像現在移入容積各半向政府及民間購買。
個人認為完全由市政府壟斷或寡占容積移轉並非合理有效的做法。民間業者普遍認為市政府的容積銀行是與民爭利的作法。由市府做莊透過繳納容積代金移入容積之立意原為良善，但由於買入與賣出之單價基準不一致，而造成賺取暴利與民爭利之現象。
再者，容移來源受限對都更有負面影響。對都市更新而言，移入容積之取得方式受限，而使的增加更新成本。
因此個人建議維持現況，目前接受基地移入容積之方式，50%繳納容積代金、50%捐贈私有未徵收公共設施保留地，讓容積移轉的來源可以多元化。
還有，既然市政府可以接受繳交容積代金增加容積，為何限制都市更新容積獎勵不可以捐贈現金給予容積獎勵呢? 建議依中央都市更新建築容積獎勵辦法#5：「捐贈經費予當地地方政府都市更新基金以推展都市更新業務者，得依公式計算獎勵容積」，修訂臺北市都市更新自治條例第19條二、（四）增加容積獲得方式。
山坡地老公寓改建的看法
剛才都市發展局科長的簡報中有提到山坡地的老舊公寓改建不可以做都市更新。其實都市更新法令並未限制山坡地更新，雖不能透過自劃更新單元辦理更新，但若考量山坡地水土保持的特性，若屬住宅區仍可以公告公劃更新地區辦理更新。也就是說，臺北市都市更新自治條例15條規範山坡地不得依都市更新條例第11條自劃更新單元，但若循更新條例第10條臺北市政府劃更新地區還是可以辦理更新，自治條例並未禁止。自治條例這樣的立法原意就是希望政府積極介入山坡地的更新，以整體的都市更新計畫指導個別的更新單元，而不能放任小面積小範圍的自行劃定更新。
做都更不代表就會增加容積或增加環境的負荷。九二一震災的災後重建都更案很多也沒有申請容積獎勵。
不過，即使山坡地可以做都市更新，但原有土管的高度限制改建仍然受影響。依臺北市土管自治條例第11-1條規定：住一不得超過3層樓/樓高10.5M、住二不得超過5層樓/樓高17.5M，實有更新改建困難。
因此，個人建議市政府應將山坡地建築高度，對於更新案能酌予放寬6～9公尺。此外，我們也期待市政府能主動調查並研擬更新計畫，市府針對山坡地危險地區應調查評估並劃定為更新地區，續研擬更新計畫，並輔導民間推動。
芝山岩景觀高度管制課題
有關芝山岩景觀管制細部計畫一案，個人認為可能有於法無據的疑慮。該細部計畫草案中法源依據是都市計畫法第27條第四項。但詳查都計法第27條第四項係指「為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。」而芝山岩周邊並沒有興建重大設施，因此法源似有疑慮。再者，都市計畫法第39條規定：「對於…建築物之高度，…，於本法施行細則中作必要之規定。」。因此，如果要做高度限制，依法應該修改臺北市都市計畫施行自治條例，而非只是擬定一個細部計畫就可以實施。
景觀規劃是提高城市美學與生活品質的重要政策，個人高度支持。但政策應要有全面性考量，並符合比例原則予以管制。從全市性的觀點來看最重要的都市軸線（例如中山北路、仁愛路、大屯山及七星山軸線）、重要的歷史城區（例如台北城、龍山寺周邊）均未特別定訂高度管制，而國父紀念館周邊高度管制已解除，中正紀念堂周邊政策打算放寬。在此脈絡下，芝山岩周邊100公頃大範圍的建築高度管制似乎不符全市景觀優先性比例原則。
即使芝山岩周邊一定要進行景觀的管制，從都市設計的觀點來看恐怕應對景觀軸線設計規範，而非針對高度。例如從芝山岩看到劍潭山的視覺軸線（Vista）應退縮一定尺度，避免遮擋重要視點。高不見得不好，重點是要有好的設計。Vista軸線最重要，避開軸線退縮才是對的，與建物高度無關。以東京車站正前方行幸通為例，這是通往皇居的重要都市軸線，超過100英呎的超高層部分必須退縮以維持整體都市風貌。
芝山岩周邊的高度限制影響範圍周邊共有12件正在進行中的都更案件，影響戶數達上千戶，衝擊相當大。個人認為應當先有社會共識，再有正當的法定程序。保護景觀很重要，但都市設計手段應該是引導準則（Guidelines） 或是可協商的誘因（Negotiable incentive）不該落入強制性都計管制。高度限制也是類似徵收土地一樣對財產權的限制 （taking）， 應用正當法律程序比照土管自治條例並給予補償。
以上個人的看法謹供臺北市政府及各位先進參考，再次感謝能有這個機會表達個人淺見。
（本次內容發表於2017年4月26日「臺北市居住正義論壇IV」，參考簡報請詳見都市更新研究發展基金會網站 http://www.ur.org.tw/classroom/view/143）
(本文原載於都市更新簡訊第74期)
容積移轉政策的看法
「臺北市容積移轉審查許可自治條例」第四條三年落日期限至2017年6月29日止，未來公共設施容移就要全面性的實施容積銀行制度，不能像現在移入容積各半向政府及民間購買。
個人認為完全由市政府壟斷或寡占容積移轉並非合理有效的做法。民間業者普遍認為市政府的容積銀行是與民爭利的作法。由市府做莊透過繳納容積代金移入容積之立意原為良善，但由於買入與賣出之單價基準不一致，而造成賺取暴利與民爭利之現象。
再者，容移來源受限對都更有負面影響。對都市更新而言，移入容積之取得方式受限，而使的增加更新成本。
因此個人建議維持現況，目前接受基地移入容積之方式，50%繳納容積代金、50%捐贈私有未徵收公共設施保留地，讓容積移轉的來源可以多元化。
還有，既然市政府可以接受繳交容積代金增加容積，為何限制都市更新容積獎勵不可以捐贈現金給予容積獎勵呢? 建議依中央都市更新建築容積獎勵辦法#5：「捐贈經費予當地地方政府都市更新基金以推展都市更新業務者，得依公式計算獎勵容積」，修訂臺北市都市更新自治條例第19條二、（四）增加容積獲得方式。
山坡地老公寓改建的看法
剛才都市發展局科長的簡報中有提到山坡地的老舊公寓改建不可以做都市更新。其實都市更新法令並未限制山坡地更新，雖不能透過自劃更新單元辦理更新，但若考量山坡地水土保持的特性，若屬住宅區仍可以公告公劃更新地區辦理更新。也就是說，臺北市都市更新自治條例15條規範山坡地不得依都市更新條例第11條自劃更新單元，但若循更新條例第10條臺北市政府劃更新地區還是可以辦理更新，自治條例並未禁止。自治條例這樣的立法原意就是希望政府積極介入山坡地的更新，以整體的都市更新計畫指導個別的更新單元，而不能放任小面積小範圍的自行劃定更新。
做都更不代表就會增加容積或增加環境的負荷。九二一震災的災後重建都更案很多也沒有申請容積獎勵。
不過，即使山坡地可以做都市更新，但原有土管的高度限制改建仍然受影響。依臺北市土管自治條例第11-1條規定：住一不得超過3層樓/樓高10.5M、住二不得超過5層樓/樓高17.5M，實有更新改建困難。
因此，個人建議市政府應將山坡地建築高度，對於更新案能酌予放寬6～9公尺。此外，我們也期待市政府能主動調查並研擬更新計畫，市府針對山坡地危險地區應調查評估並劃定為更新地區，續研擬更新計畫，並輔導民間推動。
芝山岩景觀高度管制課題
有關芝山岩景觀管制細部計畫一案，個人認為可能有於法無據的疑慮。該細部計畫草案中法源依據是都市計畫法第27條第四項。但詳查都計法第27條第四項係指「為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。」而芝山岩周邊並沒有興建重大設施，因此法源似有疑慮。再者，都市計畫法第39條規定：「對於…建築物之高度，…，於本法施行細則中作必要之規定。」。因此，如果要做高度限制，依法應該修改臺北市都市計畫施行自治條例，而非只是擬定一個細部計畫就可以實施。
景觀規劃是提高城市美學與生活品質的重要政策，個人高度支持。但政策應要有全面性考量，並符合比例原則予以管制。從全市性的觀點來看最重要的都市軸線（例如中山北路、仁愛路、大屯山及七星山軸線）、重要的歷史城區（例如台北城、龍山寺周邊）均未特別定訂高度管制，而國父紀念館周邊高度管制已解除，中正紀念堂周邊政策打算放寬。在此脈絡下，芝山岩周邊100公頃大範圍的建築高度管制似乎不符全市景觀優先性比例原則。
即使芝山岩周邊一定要進行景觀的管制，從都市設計的觀點來看恐怕應對景觀軸線設計規範，而非針對高度。例如從芝山岩看到劍潭山的視覺軸線（Vista）應退縮一定尺度，避免遮擋重要視點。高不見得不好，重點是要有好的設計。Vista軸線最重要，避開軸線退縮才是對的，與建物高度無關。以東京車站正前方行幸通為例，這是通往皇居的重要都市軸線，超過100英呎的超高層部分必須退縮以維持整體都市風貌。
芝山岩周邊的高度限制影響範圍周邊共有12件正在進行中的都更案件，影響戶數達上千戶，衝擊相當大。個人認為應當先有社會共識，再有正當的法定程序。保護景觀很重要，但都市設計手段應該是引導準則（Guidelines） 或是可協商的誘因（Negotiable incentive）不該落入強制性都計管制。高度限制也是類似徵收土地一樣對財產權的限制 （taking）， 應用正當法律程序比照土管自治條例並給予補償。
以上個人的看法謹供臺北市政府及各位先進參考，再次感謝能有這個機會表達個人淺見。
（本次內容發表於2017年4月26日「臺北市居住正義論壇IV」，參考簡報請詳見都市更新研究發展基金會網站 http://www.ur.org.tw/classroom/view/143）
(本文原載於都市更新簡訊第74期)
