老屋更新與文資保存的交叉路口-元大建設南京東路一段更新事業與陳茂通宅保存爭議
日據時期三橋町範圍內,現今南京東路一段及大倉久和飯店東側附近,位處商業氣息濃厚之地區,但多是屋齡多超過50年的老舊低矮建築物,水、電管線老舊,建物結構不符合現行之耐震強度規範,地主發起更新重建,並委託元大建設擔任實施者,經歷六年多的努力,終於在今(2017)年5月4日取得事業及權利變換計畫核定。但卻被提報為古蹟,造成爭議。
引起爭議的「陳茂通宅」現作餐廳使用(丁致成攝)
官民歷經六年努力,都更核定延宕
六年來除了住戶間積極協商,召開數十次所有權人會議,取得全體同意外,在程序上,經歷單元劃定、老樹保護審查、確認建物不是文資身分、都市設計審議、環境影響評估審議、都市更新審議,政府、住戶及實施者都耗費大量時間與心力,以求各方意見均能適切地反映與整合,讓住戶更新的心願能順利完成!
在更新規劃及審議過程中,臺北市文化局曾到基地現勘,確認基地內建築並無列冊,但建議能原地保留二株老榕樹,降低老樹移植死亡風險,在元大建設徵詢地主調整景觀規劃意願後,決定將二株老榕樹納入整體建築景觀設計,改採原地保留方式,配合調整地下室開挖範圍與車道配置,以確保老樹於更新重建後仍有適當的生長空間,讓重建工程與原生樹木生共存,非但給予既有老樹應有的尊重和生存權利,更保留了周邊居民共有的歷史記憶。
六年來除了住戶間積極協商,召開數十次所有權人會議,取得全體同意外,在程序上,經歷單元劃定、老樹保護審查、確認建物不是文資身分、都市設計審議、環境影響評估審議、都市更新審議,政府、住戶及實施者都耗費大量時間與心力,以求各方意見均能適切地反映與整合,讓住戶更新的心願能順利完成!
在更新規劃及審議過程中,臺北市文化局曾到基地現勘,確認基地內建築並無列冊,但建議能原地保留二株老榕樹,降低老樹移植死亡風險,在元大建設徵詢地主調整景觀規劃意願後,決定將二株老榕樹納入整體建築景觀設計,改採原地保留方式,配合調整地下室開挖範圍與車道配置,以確保老樹於更新重建後仍有適當的生長空間,讓重建工程與原生樹木生共存,非但給予既有老樹應有的尊重和生存權利,更保留了周邊居民共有的歷史記憶。
玄關馬賽克拼花地磚 餐廳內部一景
文資提報,更新事業執行必須暫停!
本案事業計畫核定後進入更新事業執行階段,住戶開始搬遷,實施者則進行建照申請作業,卻在7月24 日收到文化局來函表示:本案基地內陳茂通宅(目前為山海樓餐廳)建築,經民眾舉報需確認文資價值。嗣後,又被指定為「暫定古蹟」。因此,更新事業的執行必須暫停!這在民辦更新事業的發展歷史上,實屬頭一遭,完成審議法定程序、已符合正當程序的個案,在合法行政處分確定後,竟然會遭受限制!對住戶及實施者而言,是件不可思議的事情。
後經瞭解,主要是文化資產保存法於2016年修法時,為了落實「文化平權」的理念,納入民眾提報權利,主管機關應於受理民眾提報後,發動文資審查程序。從今(2017)年8月31日的新聞稿來看,臺北市文化局認為文資法修訂後,許多過去未通過列冊的房子全冒出頭,以台大俞大維宿舍、中山北路陳茂通宅為例,業者都已都更、進行權利移轉中個案,現在因為文資團體的提報重審,業者將面臨至少10至20億損失,業者非但會跳樓,文化局也一定會挨告」,此爭議也凸顯出文資法的相關配套措施並不完備,在執行上有諸多疑義。
文資審議確認陳茂通宅不具文資身分
陳茂通宅的提報理由原本是以小林惣次郎宅提報,後來又改為以陳茂通宅的名義提報,陳茂通是「日據時代臺北重要商界人士,積極參與公共事務,他的故事串連著二十世紀上半葉臺北商業活動與城市發展」,又說「本棟建築為臺北僅存昭和時期裝飾藝術風華宅,建築本身強烈反映時代潮流與文化脈絡」。由於文資認定涉及所有權人權益,也攸關更新事業相關權利人的權益,權利人對相關資訊的查證,也是煞費心思,希望能透過具體事實的查證與提供,讓文資審查所依據的基準能符合公正客觀。
10月18日的文資審議會,雙方均努力陳述意見,並委員充分討論後,最終以投票方式(贊成4,反對8)確認本建築不具備文資資格,主要原因是:小林惣次郎持有土地時期(到1933年出售),尚無本建築之存在,至於陳茂通則於1936年逝世,本建築為1940年興建,不可能是陳茂通宅;至於建築本身,從相關圖說的比對來,其實已經經歷多次改建,已經失去歷史、人文、構造上的真實性,目前良好的空間品質,實際上是餐廳為獲得良好的營業空間品質,新修改善而來的。
文資審議委員現勘
都更與文資保存應回歸程序正義
文資法在2016年修法提出「文化平權」的理念,讓全民也跟政府與所有權人一樣有發動文資程序的權利,惟文資法在2005年修訂時,也提出「應尊重私有權益」的理念,也就是說主管機關應尊重文化資產所有人之權益,在尊重各方權益的情況下,對於文資保存的落實方有實質的助力,否則,後續的抵制修復與財務困境,將使文資指定變成一個空頭支票,無法真正落實文資保存的立法目標。
文資保存價值與保存方式的確定,不僅應考量建築本身價值,也須考量各方的實質權益狀況,基於憲法保障人民財產權的角度來看,權益權衡必須透過「正當法律程序」去落實。都市更新事業也涉及多方權益的衡量,同時也包含文資價值的確認,都市更新的程序包含:單元劃定、都市設計審議、環境影響評估、都市更新審議等,期間包含大量的說明會、公聽會、公開展覽及聽證,有大量人民參與的機會,程序規範密度不可謂之不高。
反觀,文化平權理念下的程序規範,僅有提報及審議程序,且在舉證要件不足的情況下,即可阻擋更新事業的合法程序,且有「法律溯及既往」的效力;再者,本次文資程序的進行,其權利爭議已不限於該建築的所有權人,也涉及更新事業的其他權利人,然而,在文資法定程序的規劃上,卻沒有針對該等權利人,設定應有的程序保護措施與救濟途徑。同是促進公共利益的重要法制,在程序密度的對比上竟有如此差距,這樣的法制設計是否合理,實有檢討改進的必要。
(本文原載於都市更新簡訊第76期)