談「公辦都更與社會住宅」-財團法人都市更新研究發展基金會

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談「公辦都更與社會住宅」

臺灣都市更新發展十多年來多以民辦更新為主要潮流，但自去年地方首長選舉，各候選人不約而同提出要積極推動公辦都更之政見，加上近幾年來公辦都更招商案件增加，公辦都更似乎成為臺灣都市更新的顯學。過去民辦都更，單元面積較小，能提供的社會住宅有限，今推公辦都更，以公有地為主，單元面積較大，戶數多，可增加的社會住宅也隨之增加，但一般自用住宅與出租社會住宅混合居住，如何規劃，引起社會大眾關切，值得進一步探討。

公辦都更成為都更顯學
營建署公辦都更從2005年開始，陸續勘選235 處都市更新示範地區，辦理先期規劃及可行性評估，目前已有146處刻正辦理先期規劃、招商前置作業或招商實施中，至今年2月底，已有42處公辦都市更新案公告招商，25案成功招商實施中，目前包括如臺鐵臺北南港調車場都更也都在公告招商中。

這些公辦都更案多以市有土地、眷改土地等公有土地為主，土地產權較為單純，較少涉及私地主協調溝通問題，案件數少但每案面積相對較大，在促進公有閒置低度利用土地開發活化目標下，徵求都市更新事業機構實施。相較之下，民辦都更則以私有地為主，案件數較多，因為產權較為複雜，一般單元相對面積較小，可否達到社會公益向為人所置疑。

為了解決住宅問題，一些公辦都更案在招商時即明訂應提供公營出租住宅，如臺北市中正區南海段、信義區犁和段公辦都更案等，且更新事業計畫範圍內之建築基地提供符合住宅法中社會住宅定義之出租住宅，得認定為公益設施，除不計入容積外，並得適度增加其建築容積。近來，因為臺北市把分回的聯合開發住宅做為公共住宅出租引起廣泛討論，據報載，第2批將包括內湖都市更新等分回住宅公告招租，並在臺北市找出100至120公頃土地，做為公辦都更公共住宅使用。立意良善，但若市有地參與都更分回的零星分散房地，全面作為出租公共住宅，恐有管理上的困難。

社會住宅與一般住宅之不同
以社會福利觀點，政府有必要干預住宅市場，透過提供低於市場（below market，指房價租金或利率）的住宅等住宅政策，來彌補市場之不足，解決中低收入家庭住的問題。政府協助的住宅，過去稱為整建住宅、平價住宅、國民住宅，現在稱為社會住宅、公營住宅、合宜住宅…等，雖然名稱不同，但意義大致一樣：住宅樸實（即面積不能大太）、有特定對象，且租金或售價低於市價。

都市計畫在鄰里單元規劃中有所謂「social mix」，學理上，對於這些補貼住宅學者多建議朝混合居住（social mix）方向規劃，以避免創造人為的社會隔離（social segregation）被標籤化，惟規劃上如何mix呢？就土地使用觀點，應該是強調混合使用（mix-use），所謂mix-use應該就全街廓或全區域來看，透過都市計畫整體規劃，考量建築物、開放空間、公共設施等合理配置使用，社區所有住民共同使用公共設施、開放空間。不過，如果此些不同一性質（出租或自住）混合在單一建築物，可能造成彼此不便，應格外謹慎。

順帶一提，以美國補貼住宅政策經驗為例，補貼的對象主要係以住戶家庭收入為依據。美國為自由經濟的國家，同時亦為資本主義的社會，個人要為自已的生計負責，住宅為生活之必需品，因此，只有低收入家庭，政府才給予協助。美國聯邦政府直接協助的住宅是公營出租住宅（Public Rental Housing），聯邦政府負責經費，地方政府興辦，出租給低收入居民，租屋者必須是低收入家庭。租屋者應繳之租金以不超過其家庭收入之25%為原則，不夠之數額由中央補貼。租金依「家戶所得」核算，按月繳付，租屋者收入提高，租金亦隨之提高。因此，每戶租金因家庭收入之不同而異，當收入超過租屋條件時仍允許繼續租住，但不給予補貼，所以社會住宅的租金是以住戶所得多寡為補助標準，而非僅就租金打折，我國發展社會住宅也可納入考量。

住宅政策涉及層面廣泛，政策之形成往往肇因社會問題，乃至形成社會共識，再制訂為政策。過去國宅條例，對興建國宅，無論土地取得、資金籌措、興建機構都有明確的規定，仍無法達成績效。目前政府推動社會住宅現依據住宅法有關規定，其實並不完整，如要有成效實施，應該要有健全的法令。

公辦都更、民辦都更缺一不可
沸沸揚揚的都市更新條例修正草案，本次修訂除了同意比例、政府代為拆除…等爭議條文外，其實修正草案中有許多部分是針對公辦都更作補充，包括：政府公辦都更公開評選實施者程序、申請人申訴方式等作明文規定，未來對於政府主導更新相關程序必可更完整。

以推動更新長達五十年經驗的日本為例，根據再開發推動者協會(URCA)統計，至今所有申請審議及完成的更新事業共有986件，其中由地方政府、UR都市機構及住宅供給公社擔任實施者的公辦更新有209件，民辦更新777件，以件數及更新單元面積來看，皆以民辦居多。惟公辦更新件數雖少但面積較大，平均每件達2.95公頃，民辦平均為1公頃。從日本經驗可見，公辦與民辦相同重要。

公辦都更可扮演更積極的角色
目前中央及地方政府大舉公辦都更之際，應就整體都市發展方向著眼，思考作為帶動地方發展的觸媒，扮演更積極的角色，跨區域的大型案件，建議可由中央主導，彌平地方政府權責問題，公辦都更政府應更積極，且需要一套完整、細緻規劃藍圖；住宅法應就社會住宅相關規定包括：租金、申請資格等研擬更健全的規範；相對的民辦更新還是臺灣都更推動不可或缺的一部分，對於居住環境改善還是有一定之成效，協助民間推動更新政策不可荒廢，未來應加強審查效率的提升，切勿重公辦而緩民辦更新。

日本都市更新案發展概況

類別	實施者類型	案件數	比例(%)	面積(ha)	比例(%)	平均每案面積(ha)
公辦都更	地方政府	148	15.0	502.57	35.5	3.40
	UR都市機構	50	5.1	100.31	7.1	2.01
	住宅供給公社	11	1.1	13.87	1.0	1.26
	公辦小計	209	21.2	616.75	43.5	2.95
民辦都更	更新會	605	61.4	663.25	46.8	1.10
	都更公司	11	1.1	18	1.3	1.64
	個人	161	16.3	99.48	7.0	0.62
	民辦小計	777	78.8	780.73	55.1	1.00
合計		986	100.0	1417.34	100.0	1.44