2014年都市更新回顧-民辦都更進入盤整公辦都更明顯成長

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2014年都市更新回顧-民辦都更進入盤整公辦都更明顯成長

回顧2014年，都市更新條例修正落空了，不動產市場進入了盤整期，社會對於都市更新推動的反思與辯證仍處於淺碟而未深化，在這樣的詭譎環境中，民辦都更的核定案量維持了平均水準，而公辦都更逐步成熟且大幅成長。本文嘗試對2014年關於民辦都更、公辦都更、政府對更新地區、更新計畫的劃設態度、行政組織的配合以及法令環境變動等面向進行評析。

民辦都更仍以雙北市為主
2014年全國總共核定發布實施38件重建型的都市更新事業總面積11.86公頃，總數已累積至373件總面積達108.89公頃，而新增案件全數落在雙北市，其中臺北市26件，新北市12件。臺北市自都市更新條例頒布17年後，核定實施的重建型都市更新事業終於突破200件而達到新的里程碑。相較於2013年的爆發，臺北市核定件數微幅下修，但仍較平均年核定15件為高。新北市則是穩健成長，持續累積經驗案量，可惜的是其他縣市在去年卻是未有表現。另一方面，實施者類型仍以為建設公司為主，僅一件為都市更新會，該案是臺北市水源路整建住宅的更新案，十幾年來重建之路崎嶇坎坷，能夠成就著實不易。(詳表一、表二及圖一)

而目前全國都市更新完工案共計184件總面積約50.55公頃，佔總核定面積之46.4%，2006年前多係台中、南投的921重建更新案，自2007年起至今多集中在雙北市；2014年的完工案件9件皆位在臺北市，面積約1.93公頃，較往年平均約2.26公頃完工面積略為下降。(詳圖二)

圖一全國都市更新事業計畫(重建型)歷年核定趨勢
資料來源:本基金會整理；統計至2014/12/31。

圖二全國都市更新事業計畫(重建型)歷年完工趨勢
資料來源:本基金會整理；統計至2014/12/31。

表一全國核定事業計畫案件概況(重建型)一覽表

本表未列之縣市表示尚未公告都市更新事業計畫核定案件；面積單位：公頃。

資料來源：本基金會整理；統計至2014/12/31。

表二 2014年全國核定事業計畫(重建型)一覽表

表中※表示為本基金會協助都更規劃；實施方式：協=協議合健、權=權利變換；事權分併：分=事權分送、併=事權併送；單元劃定方式：公=政府劃定、自=自行劃定。

資料來源：本基金會整理；統計至2014/12/31。

不諱言，過去都市更新長期以民辦都更為主流，而其總隨著不動產市場而驅動。從圖三即可看出，北北基已實施的都市更新案分布，主要落於中山、大安區、新北市則為板橋區而及基隆則為其信義區，這些似乎與各行政區的房市房價高低有所吻合，不難理解新北市的貢寮、瑞芳應該是不易發生重建型的都更案的，而其他縣市可建地、低度開發土地尚多，都市更新在短期內尚難突破發展。

圖三北北基都市更新發展強度分布圖
資料來源:本基金會整理；統計至2014/12/31。

整建維護未見成長
至於整建維護更新事業統計至2014年底，核定實施案件則累積至96件，新增加的5件有4件落於為臺北市，另一件則在桃園。而有推動成功的縣市仍僅為臺北市、新北市、桃園市、臺南市及高雄市等，在基隆、新竹及臺中等雖有大力政策補助、協助，實際推動進度卻仍無具體成果。

從圖四可看出，若去除臺南市對《安平舊聚落歷史風貌維持更新計畫》範圍內的歷史風貌老屋強力輔導協助整維的65件個案後，這幾年的整建維護更新案發展僅能說是臺北市穩健推動，新北市、桃園市及高雄市等其他縣市等算有起步，但仍在醞釀與學習。

整建維護的更新事業不若重建型的都更有容積獎勵及土地增值稅的減免等高額誘因，推動機制的安排僅見補助款此唯一工具，誘因及推力相對較弱，卻仍有推動困難的諸多課題。雖不涉及拆遷、坪數分配，但仍有同意比例、費用分攤及頂樓前後院加蓋、陽台外推、招牌廣告等既得利益的處裡課題等，即使中央及各地方政府不斷的加強宣傳力道、補助加碼仍不易擴大與加速。

目前，我們可以看到新北市在對老公寓安裝電梯設想各種可能方案，臺北市亦同時進行外牆清洗、獎勵老屋新生等機制實驗，或許在各種工具成熟之後，整建維護方得脫離啟蒙期進入發展。

圖四全國核定事業計畫(整建維護型)歷年趨勢
資料來源:本基金會整理；統計至2014/12/31。

公辦都更大幅成長
反觀公辦都更，2014年全國共有23件公告之委託實施招商案件(以招商截止日計算)，順利決標共有17件，脫標率高達77%，公辦更新儼然已成都市更新的新藍海。相較於2010~2013年間僅有10件決標，2014年可說是大爆發成長。

觀察近兩年政府公辦更新招商案件，似可窺見因中央加速推動國有土地活化方案，管有全國眷改土地之國防部在國有土地限售政策未解除之壓力下，積極委託內政部營建署城鄉分署及各縣市政府以公辦更新推動土地資產活化。由表三可得知，各地方政府與台鐵招商之案件共7件，案件數約佔總招商成功案件之41%，其中雙北市因過往職眷舍或辦公機關亟需更新，多以高比例公有土地之地點優先推動公辦更新成功招商2案，其餘皆為國防部委託城鄉發展分署代辦之案件為10件，成功案件數約佔59%，招商成績斐然。

自2011年內政部營建署公告「政府為主都市更新招商手冊」以來，案件類型因政策走向與個案區位條件逐漸朝多元化發展，在2014年公辦更新案在實施方式上，不同於以往多以權利變換方式辦理，設定地上權與附款式標售案件皆陸續出現，附款式標售案件共計6件(約佔27%)，設定地上權共2件(約佔9%)，值得注意的是2014年招商之設定地上權案件較2013年(6件)相比是呈現漸少之趨勢。

探究之下可能與地上權產品在臺北以外地區市場接受度較低、部分案件權利金過高與產品定位問題，也有可能與2013年設定地上權成功招商簽約僅1件有關；而附款式標售部分，區域上以臺中、嘉義、臺南為主，該類案件多半為土地管理機關後續無特定處分需求，故直接以附條件式的標售由實施者在完成事業計畫後自行處分，辦理成效上臺中與臺南因2014年房地產市場中南部市場相對於北部市場熱絡，故共有3案順利成功招商。

以成功招商案件分布區域而言，公辦案分布全國各縣市，不像民辦案只侷限在雙北市；在北部地區(新竹以北)共有13案，中南部各佔2案，由此可知不動產市場還是以北部區域較受開發商青睞，期望後續各地方政府可持續推動相關公共建設，吸引民間投資意願。

表三 2014年公辦招商案件一覽表

表中※為本基金會協助規劃；實施方式：權=權利變換、附=附款式標售、地=設定地上權。

註1：機關全銜為「交通部臺灣鐵路管理局」
註2：機關全銜為「國防部政治作戰局」
註3：機關全銜為「內政部營建署城鄉發展分署」。
資料來源：內政部營建署都市更新組、本基金會整理。資料統計至2014/12/31。

近年更新地區劃設以公辦都更為主
將視角提升至更新地區劃設的層次。目前全國劃定更新地區總面積達2,877.68公頃，其中以高雄市621公頃為最高，其次為臺北市的471.5公頃與新北市的392公頃。但因劃設後會有更新時程獎勵倒數計時的效果以及更新推動過度仰賴民間及政府缺乏上位指導及配套計畫，遭致推動成效有限。除新北市2013年對於捷運站區周邊及2014年高雄對81氣爆區大刀闊斧的劃設外，近年來地方政府對更新地區的劃設可謂謹慎，主要以公辦都更地區為主。

2014年劃設更新地區共計有9處，面積約109.7公頃(詳圖五)；其中有8處位在雙北市，多數是為配合公辦更新的招商案，劃設為更新地區的案件為主。其中國防部管理的大面積眷改土地，在依照行政院國有土地清理活化督導小組之決議暫停標售，並委託內政部城鄉分署公辦更新的案件就有6件，分別位於臺北市4處和新北市2處。

另一方面，內政部推動指標性都市更新案，為達成南港高鐵沿線再開發之目標及成就南港軸線翻轉願景，將南港高鐵沿線的台電中心倉庫和維修處兩地區和另一處台電嘉興街學生宿舍周邊地區，依照條例第7條逕為劃定都市更新地區。再依第9條第2項由內政部主導推動實施都市更新事業，以借重民間活力及經驗，促成台電土地再開發，帶動南港高鐵軸線再開發，同時達成行政院推動都市更新及促進民間投資提升經濟景氣之目標，此三處更新地區不同於以往由地方政府劃定，而是由中央主動劃定之更新地區，更顯示中央政府積極主導與重視都市更新的推動。

除了雙北市，另有1處是在高雄市劃設81氣爆區為更新地區，面積98公頃，係全國第三大更新地區面積(前兩大名亦在高雄市)。高雄在去年8月1日埋設於高雄市凱旋三路、三多一路、二聖一路及一心一路石化管線發生氣爆，該路段兩側房屋首當其衝受氣爆影響，導致建築物燒毀、門窗、牆面及招牌等毀損情況嚴重，市政府為加速災害受損地區都市環境及生活機能復甦，並以都市更新手段與誘因促進地區重建或整建，即提出該地區劃定為都市更新地區。

圖五全國更新地區劃設件數及面積概況
資料來源:本基金會整理；統計至2014/12/31。

更新條例修正依舊懸宕都更推動摸石過河
至於法制面的動態，因應大法官釋字709號有關都市更新條例違憲條文，內政部已於條文失效屆滿前，針對行政處分送達程序、聽證程序於4月25日修訂「都市更新條例施行細則」中，並於4月29日頒定具有示範性的都更聽證程序且同年底修訂增加預備聽證之程序；然就事業概要審議程序及同意比例違憲的條文，至今尚未有相關法令修訂，因而事業概要目前已全面停擺。

但很可惜的，各界等候已久的母法修訂仍尚未完成，雖稱已有三分之二以上的條文在立法院內政委員會已有共識，但未有共識卻是最重要的條文部分，包括違憲條文修正、公辦都更規定細緻化、更新綱領、更新計畫體制的強化條文等仍懸而未決，此情況造成各地方政府都更政策研擬及不動產業界的實務推展一直處於不踏實，而一般老百姓更是霧裡看花的狀態。或許如此，各地方政府對都市更新法規的修訂也只能著眼在技術性、細節性的規範進行補強改善。

綜觀中央及地方主管機關，2014年共有7項新訂定的都市更新相關法規，法位階大多屬依職權訂定的行政規則(詳表六)。其中，內政部為設置任務編組而執行中央級都市更新策略及協調部會等事項，因此訂頒『內政部都市更新推動小組設置要點』。在地方，臺北市或許基於輿論壓力，特別為市有土地比例極高但為民辦都更的「公館新世界都市更新案」訂定『推動小組設置要點』，此做法為該案僅見，希望藉以強化公地主的立場整合公有地管理機關。另外，臺北市亦參考國有土地相關規定制訂『市有不動產參與都市更新申請分配更新後房地注意事項』，以強化市有土地有關權利變換分配的作業規範。

新北市則是繼高雄、臺中之後頒佈『都市更新案件審查收費標準』，將高額都市更新審查成本回歸到申請者，落實使用者付費，將節省的經費移至其他使用，如教育、訓練、宣導、社區輔導及公辦都更等更具公共性的運用。臺中市雖新頒『都市更新單元劃定基準』，但僅是依循其都市更新自治條例做細節性規定。臺南市則因應即將來到的實質都市更新事業申請審議，而頒布『都市更新建築容積獎勵核算基準』；基隆市亦隨著申請案件開始累積，則參考雙北市的經驗訂頒『都市更新事業及權利變換計畫內有關費用提列總表及相關建築物工程造價要項』。

在法令廢止的部分，僅臺北市兩部原因應大法官第七○九號解釋而訂定的暫行規定，即『臺北市政府辦理都市更新公聽會程序作業要點』與『臺北市政府因應司法院釋字第七○九號解釋暫行作業程序』，隨著2014年4月26日更新條例違憲條文修正時限到期而予以廢止，相關作業規範則回歸到修訂後的都市更新條例施行細則辦理。

2014年涉及條文修正的都市更新相關法令達16項，修正程度不一，尤以中央法規為重點。比較重大的修正有幾個部分，如內政部為回應監察院糾正與輿論批評而修正『都市更新建築容積獎勵辦法』，將容積獎勵的上限加上都市計畫法85條之容積天花板條款，用以解決法令上都市更新容積獎勵可與其他法令獎勵無上限的堆疊弊病。而內政部為避免都市更新條例修法進度延宕而影響更新事業推動，而修訂『都市更新條例施行細則』，針對程序違憲之課題增訂相關要求，如聽證、送達及資訊揭露等程序。

另財政部為了扭轉過去國有土地參與都更僅是變相賣地或助長房價飆漲等缺乏公益性、公共性立場的批評。特修正『都市更新事業範圍內國有土地處理原則』，強調即使是非公用國有地，參與都更分回的空間應以社會住宅、辦公空間等為優先考量，稟棄過去標售優先的作法，其餘修正法令重點可詳表四。

修正中的都更相關法令仍有很多，包括臺北市對於自行劃定單元相關規定修正，如廢除獨立程序、指標從嚴修正等，以及新北市的都更建築容積獎勵核算基準修正。當然最受關注的還是都市更新條例及其相關子法修正進度，期待2015年能予以共識凝聚發布實施，讓都市更新推動的法制環境能盡早正常化。

表四 2014年都市更新相關新頒/修正法令一覽表

表中：新=新頒法令、修=修訂法令、廢=廢止法令。

資料來源：都市更新法規網、本基金會整理；資料調查至2014/12/31。

結語
以統計資料來判斷民辦都更推動的動態應該是屬於落後資訊，整合中的民辦都更案應是已面臨更加嚴峻的挑戰，而公辦都更雖逐漸熱絡，但似乎尚留在公有地資產活化的層次，對於國家級的經濟戰略或全市性都市機能調節的關係仍不足。或許，參與或關心都市更新推動的各方可趁此詭譎難測之勢，能夠對都市更新各層面有更深的對話、省思與辯證，期許2015年能有所突破。

(本文原載於都市更新簡訊第65期)