公辦更新的過去。現在。未來-財團法人都市更新研究發展基金會

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公辦更新的過去。現在。未來

從新店行政生活園區案經驗談起

今(2014)年10月20日，新北市政府規劃第一個結合行政中心與運動中心的新店行政園區公辦更新案件（以下稱本案，詳情見本刊第63期），由新北市高副市長與實施者冠德建設馬董事長舉行簽約典禮。

全案在規劃上率先採用專案營建管理(PCM, Professional Construction Management)機制，委由技術服務廠商辦理前期招商規劃作業及後續專案管理服務，包含撰擬招商文件、辦理招商作業、招商說明會、評選、議約、簽約及計畫督導及施工品質控管等專案管理服務，以及協助辦理與投資廠商之履約管理等作業外，招商過程中則是採用共同負擔比例及開發權利金作為決標因子，為公辦更新案件創造全新的思考模式。

以下針對本案執行過程中的各項議題及最終解決方案進行說明並提供見解。

新店行政園區簽約典禮-冠德建設馬董事長致詞

新店行政園區將是第一個結合行政中心與運動中心的公辦更新案

公辦都市更新案件導入專案營建管理 (PCM)制度已成為趨勢
回顧本基金會近年來協助辦理之公辦都市更新案件，委託主辦機關多以中央或各縣市財政單位為主，而委託工作內容多以前期規劃、招商作業以及協助主辦機關檢閱都市更新審議階段相關書圖至審議結束為止。但從實際執行經驗看來，都市更新開發（特別是權利變換模式）則是隨著案件順利脫標徵得投資人後，難題才會一一浮現，包含更新前、後土地房屋價值估算、地主權益分配及建築規劃設計...等實質開發課題陸續紛沓而至，涵蓋層面之廣則是挑戰主辦機關對於都市更新程序及各項工程開發實務經驗以及對於更新更新事業實施契約的履約控管能力。有鑑於此，當非工程專責機關辦理工程採購，卻發現缺乏工程專業知識或工程專業人力，以致無法順利執行採購時，機關可採用政府採購法的委託工程專業管理(Professional Construction Management,簡稱PCM）制度，請PCM廠商提供專業的營造工程服務。

本案決定採公辦都市更新之際，即設定區內應同時安置現有公務機關如新店區公所、新北市警察局新店分局等，且必須同時提供部分樓地板面積供國民運動中心使用；另考量到本案擬以複合式使用方式開發（包含部份商業及住宅使用），工程界面複雜的情況下，主辦機關在設計採購專業顧問技術服務標時，就已將工程專業管理概念納入，是以本案委託專業顧問工作項目共分三階段，分別為招商作業階段、計畫研擬期間履約管理階段及工程興建期間專案管理階段，重點工作項目如表一:

工作階段	工作項目
招商作業階段	1.撰寫工作計畫書 2.撰寫前期規劃報告書 3.研擬招商文件 4.協助辦理招商說明會及招商宣傳及招商作業 5.協助辦理甄審及評決作業 6.協助完成招商議約、簽約
計畫研擬期間履約管理階段	1.計畫內容執行（1）協助檢視都市更新事業及權變計畫內容（2）公產權利維護（3）法律爭議釐清及處理（4）進度管理 2.功能需求與規劃設計之整合 3.審查意見追蹤及提供解決建議與方案 4.各項設施之介面協調與整合
工程興建期間專案管理階段	1.審查工程相關文件 2.協調與整合作業 3.計畫整合與工程履約 4.計畫時程督導管控及其他相關事宜 5.竣工及驗收接管事宜 6.興建相關事宜稽查 7.法律、會計、稅務及財務專業諮詢

由上表可看出，本案PCM廠商依委託契約約定，除須提供前期規劃作業及招商文件擬訂外，也提供包含營造工程專業知識與經驗，協助機關辦理都市更新實施契約履約等事宜，以保全機關利益為前提，進行統籌管理、協調溝通及督導工程等事宜，跳脫主辦機關僅辦理招商作業的模式。

對照到先前提及臺北市政府順利招商之公辦更新案件，都市更新主辦機關也已經注意到公有土地參與都市更新有時候還是會涉及到工程專業項目，比如說分回公有廳舍應如何要求施工品質等，因此也開始思考委託PCM廠商來協助主辦機關事業計畫核定後工程履約事宜。和本案不同的一點，就是臺北市政府案例並未像本案一樣就將招商階段工作與工程階段PCM需求合併辦理，而是採分開辦理或視需求才決定是否辦理的模式，其主要考量的因素，就在於每個個案對PCM廠商服務內容要求的程度不盡相同以及市府預算提列及管控上的考量，比方說某公辦更新案件公有地比例低分回量體少，又可能因區位因素開發產品內容相對單純且無涉公務機關需求，主辦機關可能就要思考是否需要特別編列預算導入PCM廠商服務。至於何種方式比較符合公辦都市更新案件需求，各機關也尚在摸索學習，有待更多實務經驗來佐證。

公辦都市更新案件兼顧活化公有財產及社會公益性
當各方政治人物在選舉期間不約而同地以推動公辦都市更新作為政策訴求的同時，往往會加上『提昇土地價值』、『創造社區公益性』等訴求，而這些訴求似乎都完全符合大家對公辦都市更新的印象，這就不禁讓我們來思考一下，到底公辦都市更新背後的意義及效用究竟為何？

回歸到新店行政園區案，這是新北市政府規劃第一個結合行政中心與運動中心的公辦更新案件，主辦機關是新北市政府城鄉發展局，區內則是涵蓋新店地區重要行政機關以及中華電信等私地主。本案會成為新北市公辦都市更新的施政主軸，原因除了區位佳、公有土地比例高及地上物相對單純外，更重要的是本區具有全市性的『示範』效果。新北市現有的29區（升格直轄市前為縣轄市、鄉、鎮）均有類似的城市規劃，如果本案辦理成功，未來就可以將本案成功的模式復刻到其他各區辦理，帶動舊市區土地重新以更有效率的利用，特別是將座落在市區精華地段卻低度使用的公務機關建築予以重新活化或提昇使用效率，而這就是從都市發展的立場來看公辦都市更新。

另外，我們可以參考其他近年來臺北市或新北市比較著名的公辦更新案件（如表二），主要負責主辦機關大多是財政單位，而這些單位在承辦這些公辦都市更新案件辦理公開招商過程中，除了肩負活化市府資產外，更多的努力則是在開發過程協調各公務機關需求（包含現地安置或新遷入機關）及思考如何對週邊環境創造公益性。

所以各級政府在決定辦理公辦都市更新時，可能有財政上的考量、都市規劃上的考量、政治上的考量等等，當然也會有以上種種因素交雜通盤性的考量。比如本案為了吸引投資人參與，適度開放住宅使用比例，但也要求投資人應提供相對的回饋金；為了鼓勵興建國民運動中心，則是允許實施者申請公益設施獎勵，用興建的成本來換得容積獎勵。因此公辦都市更新案複雜程度遠高於想像，主辦機關的壓力之大是可以想像的，但有共識的一點，就是公辦更新案件不管主辦機關為何，開發方式為何，都必須在執行的過程中兼顧到社會公益性的課題，因為這才是公辦都市更新核心價值的所在！

雙北市已簽約案件	案件名稱（簡）	面積	實施方式	簽約日期	主辦機關
臺北市	中正區南海段	2,041㎡	權利變換	2012.06.25	財政局
	信義區犁和段	5,824㎡	權利變換	2012.08.16	財政局
	北投區新民段	3,443㎡	設定地上權	2014.10.30	財政局
新北市	新莊區文德段	7,531㎡	權利變換	2013.04.08	財政局
	板橋區介壽段	1,275㎡	權利變換	2013.10.31	財政局
	板橋區民權段	8,478㎡	權利變換	2013.12.19	財政局
	土城區運校段	11,625㎡	權利變換	2014.07.22	財政局
	新店行政園區	12,004㎡	權利變換	2014.10.20	城鄉局
資料來源：各主辦機關官方網站

導入多元的評選方式，但仍以價格決標
當財政單位主導的公辦更新案件傳統思維多以共同負擔比例作為決標條件，但本案在規劃之初即曾考慮過是否可以跳脫以價格作為唯一決標條件的可能性。參考營建署政府為主都市更新招商手冊(草案)及本基金會協助案例，適合作為公辦都市更新案的決標方式略有幾種樣態（見表四）。

實務上，擬採取何種評選方式，端賴主辦機關對於案件的期待及要求才能做最終決定，而目前基金會協助案件則多採綜合評審分段方式，先擇優選出投資建議書分數最高之三家以下為入圍申請人後再開價格標單，除可適度遴選出優質廠商外，以價格決標則可讓主辦機關免於評選過程公平性爭議的壓力。在決定評選方式過程中，主辦機關大多認同綜合評審分段方式，但是對於是否以共同負擔作為唯一的決標因子，則是引起多方的討論及建議，本案在改選過程中也曾考慮過採價格加權法方式納入服務建議書分數的方案，但最終仍以操作不易等因素而決定放棄。至於納入開發權利金決標因子，則是考量到本案興建國民運動中心有設施設備費用需求，共同負擔比例高低對於主管機關而言僅代表能取得的樓地板多寡，無法解決經費上需求，因此才要求申請人應承諾提撥一筆費用納入都市更新基金，以應付所需。

因此，本案在經過多次討論且考量公務機關需求下，最終仍決定採綜合評審分段方式辦理，決標因子則是除『共同負擔』外，增加『開發權利金』作為本案決標條件之一，仍舊回到以價格決標的方式。回歸到執行技術上，本案評選方式也就是本案投標申請人在投標階段，除了必須擬具一套完整都市更新事業計畫建議書外，必須同時準備兩份標單，以便在通過建議書審查後，開價格標決定是否取得最優申請人資格。

最後從本案廠商參與的結果檢討來執行情況，大多數廠商在本案舉辦公開說明會及招商文件公開展覽期間對本案評選機制並沒有提出太多意見，表示市場上對於本案規劃所採用的評選方式及招商條件已經有一定程度熟悉及了解；而本案最後由冠德建設股份有限公司出線取得最優申請人資格，而且其所提出的共同負擔條件也符合當地市場行情，表示本案在事前招商條件的設立及採取的評選方式具可行性。當然，本案最大的成果則是讓新北市公辦都市更新案件又多了一件值得借鏡的成功案例。

決標方式		說明
共同負擔為決標因子	綜合評審	將共同負擔視為綜合評審評比項目之一，就綜合評審之合格申請人中，選出最優申請人。
	綜合評審分段方式	於招商文件中載明綜合評審採分段方式辦理，就綜合評審之合格申請人擇優選出三家以下為入圍申請人，就政府負擔最少（即為共同負擔比例最低），選出最優申請人。
	價格加權法（或採其他決標因子）	評決方式以底標除以申請人所提共同負擔比例之商數，及都市更新事業投資建議書評分與合格分數之商數分別加權後加總，由最高分數者得標。
共同負擔非決標因子		如改以其他決標因子（如權利金最高者），選出最優申請人。

給下一個公辦都市更新案的建議
回顧本案決策過程及評選結果，透過創新的概念，務實的作法，結果大致符合主辦機關需求，也順利找到實施者，目前已經完成簽約並如火如荼地進行後續作業。我們客觀地檢視新店行政園區公辦都市更新案這樣的操作方式跟其他個案差異後，本案的確替未來的公辦都市更新案件拋出不少值得注意的課題有待其他案件參考，包括：
1.PCM制度的導入的必要性及操作模式；
2.公有財產活化如何同時兼顧社會公益性；
3.評選方式及決標條件應如何設計才能貼近個案需求。
以上各點是本基金會在實務操作上觀察到目前公辦更新案件操作上的趨勢及現象，希望能提供各界參考；而在實務操作經驗上可以確認的一點，就是每個個案條件差異相當大，完全無法用單一個案的條件來概括套用其他的公辦更新案件上，主辦機關針對事前相關的調查工作（包含政策指導方向、基地條件、法令適用及市場環境等）仍舊不可輕忽，才能針對問題提出可行的解決方案。

公辦都市更新案在背負的與論壓力大且實際執行上也比一般民間都市更新開發案件來得困難，我們必須給一直在背後的執行機關及各專業團隊更多的鼓勵，俾讓公辦更新得持續以恆，公、私合作間再創多贏之局。