「公辦更新」成為市長選舉主流政見！-財團法人都市更新研究發展基金會

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「公辦更新」成為市長選舉主流政見！

現行都市更新體制自16年前推行至今在法令面及實務執行面雖飽受多元的批評與論戰，難以凝聚共識的都市更新條例修正草案亦躺在立法院待審待修，但2014年九合一大選中，都市更新政策仍被北北基的市長候選人納為最重要的政見之一，足見都市更新為「時勢所驅、市民所需」，仍是老舊城市的治理上無可迴避的重要議題。

許多人批評當前以容積獎勵為主要誘因而獎勵民間推動的都市更新體制，造成了人民（居民與開發商）在開發利益上的相互廝殺，無效率而擾動民心。另一方面，民間主辦更新除居民意願外，主要是依循房地產市場邏輯，在沒有都更上位指導計畫的情況下，都市更新案與都市整體規劃毫無關係，不過是申請程序比較複雜的建物改建罷了。相對於建設公司所推動的都市更新事業，都市更新會或政府主導的更新事業實在少之又少（圖一）。簡言之，過去都市更新以私辦為主流，而政府在都市更新的角色似乎只停留在審議當裁判。於是乎，在都市更新常圍繞爭議不斷的氛圍下，「公辦更新」乃成為社會正義的「代名詞」，候選人必須朗朗上口，儼然為正義的捍衛者。概念上，「公辦更新」對於都市更新事業的公益性及公共性較民間自行推動的都市更新事業有更高的掌握性，但似乎也存在著都市更新只要是「公辦」，許多當前都市更新推動困境就可迎刃而解的迷思。

當然，「公辦更新」的確是在現行都市更新體制必須改善、強化的路線，但就連這個路線本身也有多元的看法。在本簡訊理稿編輯的選前之際，我們嘗試著整理各候選人所提的「公辦更新」政見，並提出初步的看法。期許當選的各新任市長，履行自己的承諾，參考曾經是對手的好的政見，戮力而為不負選民期許，為台灣都市更新走出更寬廣的康莊大道。

圖一全國各類實施者推動都市更新案件發展趨勢

究竟何謂「公辦更新」？
那麼究竟何謂「公辦更新」呢？由於這並非法定用詞，不同的人會有不同的解讀與想像。若指的是政府主導更新，我們可先從理解更新條例第9條的規範開始。該條文說明在政府劃定的更新地區內，有三種主導都市更新的類型，包括政府自行實施、委託實施與同意實施，以下稍微概述：

1.自行實施
此類型即主管機關自行擔任都市更新的實施者。規劃、設計、整合及執行全部都政府自己來，或有下設專責機構來執行。事實上在都市更新條例頒佈前，推動都市更新的主體本就是地方主管機關，這是最傳統的類型，也是政府需扛下都更事業成敗所有責任。就目前本基金會所整理的統計資料，全台灣由政府自行實施的整建維護類型更新事業案共有68件，臺南市老屋、新北市三峽三角湧老街整建維護更新事業是較知名案例，但由政府自行實施的重建類型更新事業的案例卻是付之闕如。

2.委託實施
此類型是指主管機關可經公開評選程序委託都市更新事業機構擔任實施者。政府可以透過公開評選條件的規劃，掌握公共性、公益性及地主權益。例如臺北市中正區南海段案要求要更新後樓地板面積要超過一定比例作為公營住宅、學生宿舍等公共使用；新北市新店行政園區案要求要更新後樓地板面積超過一定比例作為行政空間、警察局及商業使用等。依本基金會協助由內政部營建署對外發佈之「政府為主都市更新招商手冊(草案)」內容，委託實施又可依個別案件屬性有三種權利處理方式來招商，包括權利變換、設定地上權及附款式標售。目前報章雜誌及社會大眾所聽聞的所謂「公辦更新」大部分就是至此種類型的案件。

新北市新店行政園區未來將提供市民便利且智慧的洽公環境(圖片來源：新北市政府城鄉發展局新聞資訊)

同意實施案例-臺北市崇德隆盛社區

3.同意實施
主管機關透過行政協調同意行政轄區內某一更新事業由某其他機關（構）擔任實施者推動。如同委託實施，應規定更新事業計畫報核期限，如逾期並催告無效可另行同意其他機關（構）。臺北市有兩件完成的案例（崇德隆盛社區、崇仁花園社區），皆是臺北市政府同意國防部總政治作戰局擔任實施者的眷村改建搭配都市更新的案例。

4.其他
原來我們常談的「公辦更新」還可分三種主導方式，而依更新條例第9條所推動的「公辦更新」相較於同法第10、11條的路線，此「公辦更新」並未有更新同意比例之要求，更無需事業概要的程序，因此在法律要求的程式上的確較有優勢。另一方面，從實務上亦發展出公辦更新的變形，即公產管理機關以地主身分循採購法相關規定甄選實施者，實施者確定後依更新條例第10條或第11條路線推動都市更新，此種「準公辦更新」比較偏向公有土地管理機關活化資產的意味。位於新北市中和區南山段140、781等地號的兩件都市更新事業，皆是由臺北市財政局以地主的身分招商，甄選出冠德建設擔任實施者推動更新事業，但由新北市政府審議的這類途徑的更新案例。另外，在臺北市北投區新民段也有一處這樣的案例，由臺北市政府財政局主導招商及審議，而新北市政府則是範圍內地主的角色，雙北市簽訂合作契約配合辦理，此案採用都市更新設定地上權，經過甄選由富邦人壽擔任實施者。（表一）
表一 1999~2014.11政府主導已核定實施之都市更新事業

類型	重建	整建或維護	合計	比例
自行實施	0(註1)	68(註3)	68	90.67%
同意實施	2	0	2	2.67%
委託實施	3	0	3	4.00%
非第九條	2	0	2	2.67%
合計	7(註2)	68	75	100.00%

資料來源：本基金會；統計至2014/11/30。
註1：臺南市政府於2005年核定1件，法令依據雖依第9條由臺南市政府擔任實施者，惟計畫內容屬地主自建。
註2：全國招商或委託成功個案共27件，目前已核定實施共計7件。
註3：臺南市65件、新北市2件、桃園縣1件。

2014年臺北市、新北市及基隆市的各市長候選人究竟提了那些都市更新有關的政見，尤其是「公辦更新」的部份。

臺北市：柯P「公辦更新」V.S.勝文「一坪換一坪」
連勝文先生與柯文哲先生的政見皆有都市更新政策，政策緣由鋪陳大同小異，包括台北老房子佔比多、安全性不足、不適合老人、公宅短少、年輕人買不起、公地整體規劃等，差異之處在執政在野角色不同而是否強調，如都更透明度問題、欠缺條件的社區無法更新、都更亂象、政府角色萎縮、審查速度慢等。

*連勝文先生都市更新政策篇幅不小，包括「一坪換一坪、樓梯變電梯、大街廓都更公辦、小面積都更快辦」、「都更12345」等。內容略為：
（1）大街廓（2,000坪）更新一坪換一坪：由市政府公辦、協調公有地參與、巷弄整併。
（2）大型公辦都更示範區先行：擇定兩大大型公辦示範區、採先建後遷。
（3）市府積極作為力促完成修法：力促中央完成更新條例修法。設置都市再生局、下設公共住宅處。籌設都市再生推動策略委員會提供決策，強化專業能力與執行力。
（4）小面積（150坪；500㎡）更新設置特別審查櫃檯。
（5）市民好住宅市民有公宅：公辦大型都更，分得容積作社福機構、活動設施、綠地開放空間等，公營住宅只租不售，作照護中心、活動中心、托兒中心等。
對於他的「公辦更新」政策又可細分為三類：
（1）大街廓更新（透過都計變更提高容積率降建蔽率）、
（2）弱勢社區更新（整宅或平宅透過容積獎勵改善環境）、
（3）防災型更新（位於災害潛勢區、安全不足或超過年限建物）。

此外，還包括政策執行理念的宣示，譬如反對圈地套利、查辦人頭插旗、積極專案協助。其他與都市更新政策或有配套關係的有提到公營住宅複合式開發、租金補貼、混居概念、社區資源共享、創意、地標性更新規劃、微型創業空間、公共生活設施、智慧城市基盤建設及公有地為火種等等。
＊柯文哲先生政見篇幅相對少，但主軸簡單易懂。他強調都市更新應由政府先整體規劃，並透過以下四個步驟推動：
（1）步驟一：政府選定區位：以整建住宅、五樓老舊公寓優先。
（2）步驟二：推出都市更新計畫：內涵包括政府整合、公地參與、都市計畫變更、公平分配規則、主動投入公共設施、照顧弱勢住戶。
（3）步驟三：多元選擇：提供元住戶原地分配、轉賣政府、異地分配的選擇。
（4）步驟四：公開遴選建商或營造商執行後續計畫。
以上便是柯文哲先生所提「公辦更新」的主要內容，其他概念性的配套措施還包括提案式預算、全面清查公有土地、政府對空閒住宅代管代租及籌資千億興建五萬戶公營住宅等。（表二）

而臺北市市長共有七位候選人，其中四位候選人雖有提出市政治理理念但對於都市更新政見隻字未提，因此本文無從轉陳。而馮光遠先生政見並未特別強調都市更新政策，但在受訪場合發表施政理念時，提及拆除重建並非都市更新唯一思考，如要重建應當在保留都市文化記憶前提下，以「市產」進行小型「公辦更新」以供青年、弱勢照護之用，並強調只租不賣，居住政策以居住權保障為主。

表二臺北市各候選人都市更新政見一覽表

候選人	馮光遠	連勝文	柯文哲
現況批評	不應以拆除重建為唯一思考	反對圈地套利、人頭插旗、中央修法緩慢	審查龜速、政府角色不見了
整體理念	保留都市文化記憶市產進行小型公辦都更分得面積可提供公共服務	大面積更新公辦更新：分三類公辦、先選定二示範區進行、分得面積可提供公共服務小面積更新快辦：設置單一窗口	公辦更新：以四個步驟推動分得面積可提供公共服務
具體區位	-	整建住宅23區、平價住宅、西區再發展、一殯遷移	整建住宅23區、五樓以下公寓
新措施	-	防災都更先建後遷升格都市更新局及下設公共住宅處籌設都市再生策略推動委員會簡易都更窗口	政府收購產權居民易地安置提案式預算
釋放利多	-	實坪一坪換一坪	-

註：為便於比較閱讀本表僅依政見重點摘錄文字

新北市：游「公辦更新」V.S.朱「簡易都更」

新北市有三位市長候選人，僅游錫堃先生與現任朱立倫市長有都市更新政見。游錫堃先生的都市更新政見亦以「公辦更新」為主軸，並有些許的個別區位政見。例如認為土城樹林應積極辦理工業區更新計畫、浮洲開發案應以居民權益為優先比以公辦更新方式辦理、雙和區政府應主導老舊社區更新，至於三重果菜市場改建則提出先建後拆、營運不中斷、蘆洲還提出農業區更新引進綠能產業投資，淡水八里則提出以台北商港為中心而發展居住、產業、休閒、娛樂購物的複合性計畫。整體而言，游先生政見以「公辦更新」為主軸，並宣示只要是法定容積300%、並以四樓公寓為基準，便可實現「舊厝換新厝、實坪換實坪、免費送車位、厝邊有公園」的承諾。

現任朱立倫市長的都市更新政見在競選公報政見欄中僅提及延續簡易都更政策的推動。由於是尋求連任，或可解讀他的政見就是續行現有政策及兌現前屆競選時未完成的政見。現有的政策重點有推動簡易都更、以市有的為主的公辦都更、都市更新推動師培訓及制度建置等。先前的政見包括水岸更新、老舊社區更新、黃金雙子城以及淡水曼哈頓都市更新計畫。對於「公辦更新」的政策潮流，尚且看不出朱立倫市長對現行作法有要調整的想法。（表三）

表三新北市各候選人都市更新政見一覽表

候選人	游錫堃	朱立倫
現況批評	公辦更新績效差	-
整體理念	公辦更新	民辦更新為主、公辦更新為輔、加速簡易都更、續推前屆政見
具體區位	浮洲開發案、土城樹林工業區、蘆洲北側農業區更新、三重果菜公司改建	-
釋放利多	實坪一坪換一坪	-

註：為便於比較閱讀本表僅依政見重點摘錄文字

3.基隆市

基隆市此次有三位候選人競選市長，其中黃景泰先生尚無對都市更新有整體政見，他著重在基隆火車站的都市更新核心內容是要把大家懷念的基隆驛重建，周遭環境整體設計鐵、公路的轉運站。
謝立功先生則提出「基隆港市特別發展條例」的立法，尤其是港區再造計畫範圍，讓各國有土地管理機關如國產署、國防部、港務局、鐵路局等有法源依據釋出土地，同時可解編公設地作為建設發展基地。「公辦更新」、「民間自辦」以及「代理實施」方式並用，喊出「協助推動都更」、「興建社會住宅」、「推動中央修法」及「老舊住宅重生」四大計畫，要讓基隆改頭換面。

林右昌先生喊出「騰籠換鳥、都市再生」的宣言。政見表達全力推動「公辦更新」，並提出啟動新建築與藝術介入公共空間藝術運動、公有土地使用重新規劃以合力營造城市再生、成立都市更新專責單位以及積極與中央、國營企業單位形成夥伴，通檢土地使用放寬，提供開發獎勵與投資誘因。（表四）

表四基隆市各候選人都市更新政見一覽表

候選人	謝立功	林右昌	黃景泰
現況批評	-	市容老舊	-
主要主張	協助推動都更、興建社會住宅、推動中央修法、老舊住宅重生	公辦更新、新建築與藝術介入公共空間、公有土地規劃利用	基隆驛重建興闢鐵、公路轉運站
具體區位	基隆港區	-	基隆火車站地區

「公辦更新」之困境
前述這些牛肉不知讀者是否滿意，除了基隆，雙北市候選人的都更政見呈現了一個有趣的現象，就是不太提出有具體區位的政見。基隆市環港區為國家門戶必須重點投入再造應沒有歧見，民辦都更這16年也僅核定實施一件，問題在於走不動。但雙北市卻有路線走偏的批評，老舊公寓、整建住宅、北市西區再開發等這些都是概念性區位的安全牌。以臺北市為例，具體區位非常重要的空軍總部舊址再開發、大故宮計畫、松山機場未來及其周邊產業、台北車站特定專用區開發、華光社區計畫等，這些計畫都對臺北市整體都市機能再結構有非常重要的影響，但各候選人似乎迴避了，政見重點放在理念與方法。這或可解讀他們也體認了「公辦更新」本來就不是一件容易的事。的確，要推動「公辦更新」至少還面對以下幾個方向的困境必須突破：

1.更新條例修法延宕
這一次的都市更新條例的修正草案幅度不小，除了考量程序透明、違憲條文外，針對政府責任部分修訂頗多，原本的「公辦更新」僅一個條文規範在第9條，草案擬增加將近10個條文加強程序規範。另一方面，更新條例第5條的修訂在內政委員會討論意見尚未整合，更新地區內視「實際需要」擬定更新計畫還是應擬定更新計畫，或是要回歸都市計畫法透過細部計畫劃定更新地區再擬定更新計畫，到底往哪個方向修訂目前不僅看不出，修法進度還繼續擱置延宕。然而這些確是未來三位新任市長推動「公辦更新」的重要依據。

2.執行機構難產
香港有市區重建局、日本有都市再生本部、韓國有鑑定院等，都有非常高位階的都市更新指揮執行系統。雙北市雖設有都市更新處，但仍屬都市（城鄉）發展局下轄的二級單位且不負責辦理公辦更新業務。在目前各行政部門普遍存在本位主義的情況下，又要如何以推動「公辦更新」名義協調指揮比他們高一級的工務局、財政局呢？更別說基隆市連都市更新科皆無。往例所看到的以財產管理單位主辦的所謂「公辦更新」案件，多半以活化資產、先滿足自己需求、財產利益極大化為優先考量，非以提供公共服務為優先，這樣的思維要如何想嘗試以它為活化都市的籌碼呢。過去曾討論的都市更新公司，甚至成立特別行政法人都是藥方，但仍有賴市長決斷力及民意支持。

3.不可迴避的拆遷問題
老城市的建築物不會是全部老，而是新舊錯落。我們希望藉著「公辦更新」將都市更新尺度拉大，完整街廓或面積2,000坪以上範圍做整體規劃。先不論大街廓整體開發與保留都市原始紋理有某種程度的衝突，屆時一定會面臨因各種原因而不同意變動的居民，小規模更新已然，大規模更新更是如此。如真需依理想推動，強制拆遷問題仍是無可迴避。這些並非找所謂第三方公信單位來協商就可全面解決的，政府公權力若不介入，仍將寸步難行。

除了「公辦更新」還有...
從先進國家的經驗考察可知公私合夥仍是必要，「大有為」政府的期望應讓它留在上個世紀。政府要補足的是全市性的都市更新整體策略以及各地區的都市更新計畫等更新事業上位指導計畫，但要說所有的都市更新事業皆必須由政府協調整合並招商或執行，這實在是難以想像的空中樓閣。即使是推動「公辦更新」，在政府資源有限的情形下需依著整體都更策略依序重點投入。至於自力更新也是需扶植支持的，許多人認為成功的日本都市再開發經驗也超過六成是民間主導更新而非走公辦路線。建議政府思考其他的創新制度或工具，如更新基金擴大運用、社區營造、地區環境改造等工具綜合運用等。

特別要再提一下基隆市，其實「公辦更新」這件事在基隆早在10年前即著手規劃、研商甚至招商至今，但是命運多舛尚未有譜，中央、地方已不知投入多少資源。基隆市行政資源與雙北市相較是天壤之別，若真能如行政院先前所宣達的改革支持：如軍港遷移、港市合一等，資源整合後應可有一番作為，在行政編制上目前都市更新業務僅設在都市發展處都市設計科下，推動都市更新業務自然分身乏術不易成長，如雙北市獨立編制執行單位是實屬需要的。

受限篇幅不再贅言，期許三位新任市長真能致力兌現自己的競選承諾，推展自己所主張的政見，但必須了解都市更新面對的不僅是環境、市容、建物，最重要的她面對的是人。在這多元價值的社會，不易討好所有的市民，自然不能期待扣上「公辦更新」這個大帽子後所有計畫範圍內的居民便會「欣然同意」。誠然，「公辦更新」不易是任期四年即可見效的路，公民意識也非均質的抬頭進步，這施政效率與意見包容的高明取捨，就仰賴三位新市長的智慧與協調了。