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商業區限制住宅使用合理嗎？

 
目前雙北市都市更新事業案中有許多個案位置位於都市計畫中的商業區，實施者往往考量市場需求及開發價值均規劃做為住宅使用。此舉近來在雙北市的都市更新及都市設計案審議中均遭遇政府及兩委員會強烈的質疑，均認為以商業區之高容積率供住宅使用並不符公平正義原則，或是以商業區開發住宅為主不符合都市計畫精神，一致要求開發者須符合都市計畫中商業區的商業區土地使用精神做商業使用，使得商業區作住宅使用限制開發的課題，正引起各界的熱烈關注與討論。

在探討分析此議題前，我們面對的事實就是目前雙北市的都市發展現況幾乎是商住混合及住商並存的情形，而主管機關一直嘗試希望透過都市計畫的規定要求開發業者能夠依循法令去開發，但在現今的台灣商業租金收益遠不及住宅地價的效益下，似乎主管機關的期盼與市場開發者的需求像似兩條平行線一直無法有交集。

審議方向已明確定調，但尚無審議原則可依循
然而我們綜觀現有相關法令中並無明確的規定現有商業區開發案做住宅的比例，僅於今年5月1日新北市政公告實施的「都市計畫法新北市施行細則」中，對商業區作住宅使用訂定明確限制，規定商業區內興建住宅，容積不能超過區域住宅區基準容積。除此之外，就是相關規定散見於一些特定地區的都市計畫的細部計畫中明定商業區中住宅使用比例，像是南港鐵路地下化沿線都市計畫中載明住宅使用之比例、士林官邸周邊禁止住宅使用等。

因此，對於開發者僅能參考過去已經核定的商業區都更個案，揣測適當的住宅使用樓地板面積比例進行規劃，同時開發時對於主管機關審議上之要求也常面臨無所適從的狀況；然而由於各都市更新案之基地條件、地主整合、市場需求等條件均有所不同，故目前主管機關對於此課題亦無法即刻訂出一套客觀的審議原則或更剛性的規定。儘管如此，對於都更實施者而言開發產品定位時，要先瞭解主管機關所要求的精神與意義，可於個案產品定位時先行考量，避免在審議的過程中面臨主管機關與委員會的要求，而造成個案審議時程的延宕。
 
反應市場趨勢提高開發格局，達成復甦都市機能
個人以下提出三個都市更新案商業區做住宅使用的思考面向供各位參考：

1.商業區管制住宅使用應顧及市場機制
目前雙北市的產業結構在市府考量城市競爭力產業政策有意的引導下，逐漸地集中產生聚集經濟的效果，如辦公機能從原有的重要的松江、敦化、南京等路線辦公帶，慢慢朝向集中於信義計畫區、南港經貿園區及內湖科技園區等開發區域，也因此產生了原都市計畫中不動產區位因市場條件的時空變遷、商業型態轉變或商業區機能強度的必須調整的課題，故在都市計畫土地使用的管制原則上，或許可透過都市更新計畫調整土地使用內容及強度的方式，以適當的開發彈性順應不動產市場發展趨勢，而非於傳統的都市計畫通盤檢討時再調整土地的使用內容，不僅耗時且無法符合市場的變動需求，而若採通案性剛性的管制更將導致與市場開發背道而馳，當開發者少了具有獲利空間的產品選項時，又何來開發建設之可能，造成社會資源的開發浪費，這也不是我們所樂見的。

2.因地制宜的商業區作住宅使用之審議原則
每個都更案基本條件均有所不同，如以一套商業區作住宅使用之法令要求所有個案符合規定辦理，似乎在執行上可能面臨許多審議上的課題；如有些都更案為了滿足原地主的需求，部分商業區更新前即有住宅或店鋪需求，未來更新後勢必須保留原地主分配住宅使用；另有些屬於街廓內側住商混合使用的大樓，更新後因基地條件在設計上無法做較高強度的商業使用；更有些位於商業區商效或交通動線較差地區，如高架道路下或水岸堤防處並無實質商業使用的效益...等等。因此，未來審議時，審議原則應保留因地制宜剛柔並濟的審議方向，給予開發商開發上的彈性，非全面的剛性要求為妥。

3.未來更新案應朝向復甦都市機能為主
目前雙北市都更案中幾乎以純住宅開發為主，以純商業開發的案件較少而住商混合開發的案件更少，主要由於台灣都更案的更新單元面積較小且地權關係較為複雜。但看看日本東京的大型都更案，往往動輒數十公頃且多以複合式多元開發產品為主，扮演著地區都市機能復甦的使命，現如考量商業區限制住宅使用的比例課題，我們何不放都更的大格局；除主管機關全面性的通盤檢討現有商業區的佈設區位合理性外，對於大規模的都市更新更應給予較多的關注與協助，並可以公辦都更案中公部門以積極開發的政策方向要求開發商願意提高開發的格局，以多元複合式的商業開發為開發主軸，朝向真正的振興商業機能達到增進公共利益的目標。
 
結語
商業區使用強度高、區位上多屬重要道路兩側或發展核心區，可預見其更新後帶來的改變與影響層面比住宅區更為廣大，同時也象徵著地區性經濟層面活絡更新的指標。因此，無論是管制規範的角度或開發投資的立場，均應以維護公共利益與符合市場需求為雙重宗旨，因地制宜的融入多元、創新的使用機能，以複合式或更為創新的產品進行思考，開創商業區都更的新思維模式。
 
(本文原載於都市更新簡訊第63期)

  • 發布日期
    2014/09/15
  • 發表人
    策略規劃部主任
    錢奕綱
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