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對都市更新聽證之建議—公聽會與聽證，不宜合併
案例啟示
按照現行法律(行政程序法第107條)規定，在行政處分作成前，行政機關認為有必要時，就可以主動辦理聽證，並沒有一定要與都市更新條例第19條所要求的公聽會發生任何聯結；但大法官以709號解釋認為，都市更新條例19條未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證係不符憲法上要求之正當行政程序，應在一年內檢討修正；為此，內政部除積極研討法條修正事宜外，對於事業計畫送審後的個案如何因應709號解釋的調整措施上，也積極地要求各級主管機關對於公展期間尚未屆滿的案件，其事業計畫公聽會須「參依行政程序法聽證程序」來辦理，故而近期內已有多場「聽證型公聽會」與「公聽會暨聽證會」陸續舉行；目前來看，順利舉行者均為無爭點案件；值得觀察的是有爭點的案件：淡水小白宮前都更案，新北市政府以「先公聽會再聽證會」之程式辦理，因為先辦理公聽會，對參加人員並未逐一進行人別確認，再加上場地狹小人數眾多警力不易維持秩序，在有心阻抗程序進行的民眾干擾下，讓會議進行至公聽會的實施者簡報階段即告中斷，會議主席只得裁示擇期再開。筆者身處現場，對於民主社會竟不能以理性辯論方式解決爭議而頗感無奈，不禁思考，怎樣的聽證才能不被利用作為抗爭的工具，且能更切題有效率地處理爭議呢？
公聽會是公開說明的工具
公聽會或說明會這類發散式的宣傳溝通，見諸法律者雖不乏其例，但因其通知不以送達為必要、亦無嚴謹之施行程序，所以被部份社運人士所批評；但，筆者以為此一民眾參與手段在說明計畫及意見收集的功能上還是很有效的；通常在計畫發起初期或事業概要階段，發起人或開發商確實需要與各個不同範圍不同層次的利害關係人進行對話，來測知參與意願，並從多方面考量來調整範圍、模擬實施方式(協議合建或權利變換)及處理方式(重建或整建維護)；即便到了事業計畫階段，也常見到鄰居對計畫所產生的外部性(如交通衝擊、建築量體、施工安全、景觀日照等)有所擔心，公聽會能適切地提供發聲及意見蒐集管道，有利於計畫修正，讓計畫執行更能兼顧多方面的需求表達。
聽證是處理爭議的工具
聽證，在行政程序法總論中訂有施行程序(見54~66條)，而在行政行為各論裡則是施行要件及其效力，如行政處分(見107~109條)、法規命令(見155~156條)、及行政計畫(見164條)；此三類行政行為在性質上有別，筆者認為其”聽證”所側重的機能也應有所差異：關於法規命令之聽證，因其議題廣泛在開會前不易預測整理、且利害關係人難以特定無從通知、再加上行政程序法中亦無相關效力規定，故法規命令在訂定過程中所為之聽證，吾人傾向推定它是”公聽會”；相反的，關於行政處分之聽證，因其利害關係人可得特定、且有代替訴願及先行程序(即審議核復)的效果(見109條) (註1)，故筆者認為在行政處分作成前所舉辦的聽證，是爭議處理的一環；至於行政計畫，在164條的用語為「…應經”公開”及”聽證”程序…」，推其用語，應是允許計畫主持機關有彈性地在不同階段適用不同程序：在計畫初期，因其議題事前難以預測、亦無從特定利害關係人以進行通知，故宜進行「公開」程序(公聽會)；漸漸地等計畫較成熟、利害關係人可得特定能進行通知、爭點已臻明確，就應該辦理「聽證」程序，將爭點展開讓行政裁決時得以參考。
事業計畫核定前，有必要「一律都聽證」嗎？
按709號解釋文義來看，似是要求事業計畫核定前一律都要聽證。但筆者認為不妥：因為爭議並不僅存在於實施者與利害關係人之間，也會存在於機關與實施者間或利害關係人之間。以往曾有訴願案件在處分作成前並無爭議、卻因裁量不當而引發實施者及利害關係人的不服。關於此類爭議，就算在處分前舉行聽證，亦屬徒勞；此外，依行政程序法109條規定，對於經聽證而作成之處分不服者，其救濟程序會跳過訴願及其先行程序而直接進入行政訴訟。從這點來看，對於裁量不當而衍生之爭議，其救濟機制也可能出現問題：如果只修正更新條例19條改為事業計畫核定前一律應聽證，就等於讓訴願及其先行程序被跳過了，那麼裁量不當的爭議都得轉向行政法院請求；但，行政訴訟法上對於無違法性之裁量不當，有相當大的程度會受行政法院審查其訴訟權能(註2)而裁定駁回；就算可以進入審判，因為處分是經過審議會審議作成，行政法院的審查密度會受到判斷餘地(註3)理論的影響而降低，變更不易。這種「事後裁決不當」型的爭議要如何解決才能避免被行政法院以無違法性或是以尊重判斷餘地為由而打回票，筆者認為這是在更新條例修法時也要一併考量的重點之一。
所以筆者認為讓事業計畫在核定前「一律辦理聽證」是弊多於利的。建議修法方向是讓利害關係人有向主管機關申請聽證之權，也讓主管機關有集中事權效果不必一再協調其他機關事後配合。這樣才能保留原無爭議的案件有進行審議核復及訴願的機會、也讓有爭議案件之聽證記錄有拘束相關行政機關效果。
新北市公辦公聽(暨聽證)會-會場外清楚張貼會場規則及議程
臺北市公辦公聽會-足夠的座位以及雙螢幕投影即席會議紀錄
聽證主持人與處分裁決機關的權責問題
從行政程序法108條的文義來看，行政機關對於聽證主持人或指派代表在聽證記錄內所作的陳述及裁決，係「應斟酌全部聽證之結果」義務；不過，為避免聽證主持人在聽證程序內所為之裁決或行政機關指派之代表在聽證程序內所陳述之意見不被行政處分裁決機關(審議會)所採納，造成民眾觀感不佳指摘瑕疵而提起撤銷訴訟，筆者建議處分裁決機關對於聽證記錄還是以「受拘束」為宜；此外，因事業計畫與權利變換計畫之裁決依都市更新條例16條規定既係由學者、專家、熱心公益人士及相關機關代表組成審議會以合議制及公開方式辦理，如僅由審議會遴派數位委員出席並由其中一位擔任主持人主持聽證程序，在出現聽證記錄所載裁決內容與計畫裁決內容相抵觸時，派出委員被追究之責任將是難以承受之重；基於上述理由，筆者建議聽證之舉行及裁決，宜融入成為計畫裁決之一環，也就是在事業計畫審議程序內且在適法組織(即審議會)(註4)面前為之，讓聽證主持人如英美法法庭的法官一樣專責於指揮聽證程序進行，也讓審議會如英美法法庭的陪審團一樣在充分兩造兼聽後作出裁決。
結論
綜上所述，筆者認為：
1. 公聽會和聽證的功能不同，實不宜合併；
2. 聽證因為具有代替訴願及先行程序(即審議核復)的效果，應該定位為爭議處理機制，有爭點才有言詞辯論的必要；
3. 建議修法時不宜讓事業計畫在核定前「一律應聽證」，反而是讓利害關係人「有權請求聽證」的優點較多一些；
4. 有關舉行聽證的適當時機，因為考慮到在聽證之裁決與行政處分之裁決的關係，以及審議會委員的責任歸屬問題，筆者建議宜納入審議程序內，在審議會議內依審議會組織法規定門檻開會議決，讓聽證主持人專責指揮程序，而讓審議會委員們充分聽取意見後作成裁決，才能避免聽證記錄內所為之裁決與計畫確認處分抵觸，符合組織適法原則。
附記
至於修法時應有如何的配套機制始能收集中事權之效、且能強化聽證的爭議處理機能、亦能避免被有心人士利用作為抗爭的工具，礙於篇幅謹簡要敘述重點如下：
●為收集中事權之效，主管機關得請求其他機關在聽證程序或預備聽證程序內所為之承諾配合事項須配合核定之計畫執行。
●有關得聽證事項範圍之原則性規定、促進聽證能收集中審理之效的書狀先行主義、舉證責任分配原則、未適時提出證據之失權效果、裁量不當之救濟途徑、計畫內公有土地管理機關擔任聽證主持人、委員或幹事之迴避原則等，宜於條例中明訂。
●各縣市政府宜按照法庭規格設置聽證場所，並建制擬聽證案件之資訊揭露專網，使聽證制度能更為一般民眾所接受、運用。
按照現行法律(行政程序法第107條)規定，在行政處分作成前，行政機關認為有必要時，就可以主動辦理聽證，並沒有一定要與都市更新條例第19條所要求的公聽會發生任何聯結；但大法官以709號解釋認為，都市更新條例19條未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證係不符憲法上要求之正當行政程序，應在一年內檢討修正；為此，內政部除積極研討法條修正事宜外，對於事業計畫送審後的個案如何因應709號解釋的調整措施上，也積極地要求各級主管機關對於公展期間尚未屆滿的案件，其事業計畫公聽會須「參依行政程序法聽證程序」來辦理，故而近期內已有多場「聽證型公聽會」與「公聽會暨聽證會」陸續舉行；目前來看，順利舉行者均為無爭點案件；值得觀察的是有爭點的案件：淡水小白宮前都更案，新北市政府以「先公聽會再聽證會」之程式辦理，因為先辦理公聽會，對參加人員並未逐一進行人別確認，再加上場地狹小人數眾多警力不易維持秩序，在有心阻抗程序進行的民眾干擾下，讓會議進行至公聽會的實施者簡報階段即告中斷，會議主席只得裁示擇期再開。筆者身處現場，對於民主社會竟不能以理性辯論方式解決爭議而頗感無奈，不禁思考，怎樣的聽證才能不被利用作為抗爭的工具，且能更切題有效率地處理爭議呢？
公聽會是公開說明的工具
公聽會或說明會這類發散式的宣傳溝通，見諸法律者雖不乏其例，但因其通知不以送達為必要、亦無嚴謹之施行程序，所以被部份社運人士所批評；但，筆者以為此一民眾參與手段在說明計畫及意見收集的功能上還是很有效的；通常在計畫發起初期或事業概要階段，發起人或開發商確實需要與各個不同範圍不同層次的利害關係人進行對話，來測知參與意願，並從多方面考量來調整範圍、模擬實施方式(協議合建或權利變換)及處理方式(重建或整建維護)；即便到了事業計畫階段，也常見到鄰居對計畫所產生的外部性(如交通衝擊、建築量體、施工安全、景觀日照等)有所擔心，公聽會能適切地提供發聲及意見蒐集管道，有利於計畫修正，讓計畫執行更能兼顧多方面的需求表達。
聽證是處理爭議的工具
聽證，在行政程序法總論中訂有施行程序(見54~66條)，而在行政行為各論裡則是施行要件及其效力，如行政處分(見107~109條)、法規命令(見155~156條)、及行政計畫(見164條)；此三類行政行為在性質上有別，筆者認為其”聽證”所側重的機能也應有所差異：關於法規命令之聽證，因其議題廣泛在開會前不易預測整理、且利害關係人難以特定無從通知、再加上行政程序法中亦無相關效力規定，故法規命令在訂定過程中所為之聽證，吾人傾向推定它是”公聽會”；相反的，關於行政處分之聽證，因其利害關係人可得特定、且有代替訴願及先行程序(即審議核復)的效果(見109條) (註1)，故筆者認為在行政處分作成前所舉辦的聽證，是爭議處理的一環；至於行政計畫，在164條的用語為「…應經”公開”及”聽證”程序…」，推其用語，應是允許計畫主持機關有彈性地在不同階段適用不同程序：在計畫初期，因其議題事前難以預測、亦無從特定利害關係人以進行通知，故宜進行「公開」程序(公聽會)；漸漸地等計畫較成熟、利害關係人可得特定能進行通知、爭點已臻明確，就應該辦理「聽證」程序，將爭點展開讓行政裁決時得以參考。
事業計畫核定前，有必要「一律都聽證」嗎？
按709號解釋文義來看，似是要求事業計畫核定前一律都要聽證。但筆者認為不妥：因為爭議並不僅存在於實施者與利害關係人之間，也會存在於機關與實施者間或利害關係人之間。以往曾有訴願案件在處分作成前並無爭議、卻因裁量不當而引發實施者及利害關係人的不服。關於此類爭議，就算在處分前舉行聽證，亦屬徒勞；此外，依行政程序法109條規定，對於經聽證而作成之處分不服者，其救濟程序會跳過訴願及其先行程序而直接進入行政訴訟。從這點來看，對於裁量不當而衍生之爭議，其救濟機制也可能出現問題：如果只修正更新條例19條改為事業計畫核定前一律應聽證，就等於讓訴願及其先行程序被跳過了，那麼裁量不當的爭議都得轉向行政法院請求；但，行政訴訟法上對於無違法性之裁量不當，有相當大的程度會受行政法院審查其訴訟權能(註2)而裁定駁回；就算可以進入審判，因為處分是經過審議會審議作成，行政法院的審查密度會受到判斷餘地(註3)理論的影響而降低，變更不易。這種「事後裁決不當」型的爭議要如何解決才能避免被行政法院以無違法性或是以尊重判斷餘地為由而打回票，筆者認為這是在更新條例修法時也要一併考量的重點之一。
所以筆者認為讓事業計畫在核定前「一律辦理聽證」是弊多於利的。建議修法方向是讓利害關係人有向主管機關申請聽證之權，也讓主管機關有集中事權效果不必一再協調其他機關事後配合。這樣才能保留原無爭議的案件有進行審議核復及訴願的機會、也讓有爭議案件之聽證記錄有拘束相關行政機關效果。
新北市公辦公聽(暨聽證)會-會場外清楚張貼會場規則及議程
臺北市公辦公聽會-足夠的座位以及雙螢幕投影即席會議紀錄
聽證主持人與處分裁決機關的權責問題
從行政程序法108條的文義來看，行政機關對於聽證主持人或指派代表在聽證記錄內所作的陳述及裁決，係「應斟酌全部聽證之結果」義務；不過，為避免聽證主持人在聽證程序內所為之裁決或行政機關指派之代表在聽證程序內所陳述之意見不被行政處分裁決機關(審議會)所採納，造成民眾觀感不佳指摘瑕疵而提起撤銷訴訟，筆者建議處分裁決機關對於聽證記錄還是以「受拘束」為宜；此外，因事業計畫與權利變換計畫之裁決依都市更新條例16條規定既係由學者、專家、熱心公益人士及相關機關代表組成審議會以合議制及公開方式辦理，如僅由審議會遴派數位委員出席並由其中一位擔任主持人主持聽證程序，在出現聽證記錄所載裁決內容與計畫裁決內容相抵觸時，派出委員被追究之責任將是難以承受之重；基於上述理由，筆者建議聽證之舉行及裁決，宜融入成為計畫裁決之一環，也就是在事業計畫審議程序內且在適法組織(即審議會)(註4)面前為之，讓聽證主持人如英美法法庭的法官一樣專責於指揮聽證程序進行，也讓審議會如英美法法庭的陪審團一樣在充分兩造兼聽後作出裁決。
結論
綜上所述，筆者認為：
1. 公聽會和聽證的功能不同，實不宜合併；
2. 聽證因為具有代替訴願及先行程序(即審議核復)的效果，應該定位為爭議處理機制，有爭點才有言詞辯論的必要；
3. 建議修法時不宜讓事業計畫在核定前「一律應聽證」，反而是讓利害關係人「有權請求聽證」的優點較多一些；
4. 有關舉行聽證的適當時機，因為考慮到在聽證之裁決與行政處分之裁決的關係，以及審議會委員的責任歸屬問題，筆者建議宜納入審議程序內，在審議會議內依審議會組織法規定門檻開會議決，讓聽證主持人專責指揮程序，而讓審議會委員們充分聽取意見後作成裁決，才能避免聽證記錄內所為之裁決與計畫確認處分抵觸，符合組織適法原則。
附記
至於修法時應有如何的配套機制始能收集中事權之效、且能強化聽證的爭議處理機能、亦能避免被有心人士利用作為抗爭的工具，礙於篇幅謹簡要敘述重點如下：
●為收集中事權之效，主管機關得請求其他機關在聽證程序或預備聽證程序內所為之承諾配合事項須配合核定之計畫執行。
●有關得聽證事項範圍之原則性規定、促進聽證能收集中審理之效的書狀先行主義、舉證責任分配原則、未適時提出證據之失權效果、裁量不當之救濟途徑、計畫內公有土地管理機關擔任聽證主持人、委員或幹事之迴避原則等，宜於條例中明訂。
●各縣市政府宜按照法庭規格設置聽證場所，並建制擬聽證案件之資訊揭露專網，使聽證制度能更為一般民眾所接受、運用。
註1：在都市更新條例裡訴願的先行程序指的就是「審議核復」，包括：32條土地所有權人對權利價值之異議、38條地役權人對補償金額之異議、39條3項權利變換關係人對權利價值之異議、41條權變範圍內占有他人土地之舊違章建築戶對處理方案之異議。
註2：簡要來說，對於行政處分之撤銷，訴願法所針對的客體範圍較廣，包括「違法」及「不當」之行政處分；而行政訴訟法所針對的客體範圍較窄，以「違法」之行政處分為主。有學者稱此為「訴願權能」與「訴訟權能」，引述如下：「『訴願權能』與『訴訟權能』審查標準有一個較顯著的差異之處，即撤銷訴願之訴願人得主張其權利受『違法或不當』行政處分所侵害；而撤銷訴訟之原告僅得主張其權利受違法行政處分所侵害。特別是當訴願程序標的為『裁量處分』時，將明顯察覺此一差異：即使裁量處分未有裁量瑕疵而不違法；當事人亦得提起訴願指控該行政處分欠缺適當性並侵害其權利。」，”訴願案件「法律上」與「事實上」利害關係之判定基準─以「訴願權能」之探討為中心”，林三欽，憲政時代35:2期，2009年10月。
註3：最高行政法院96年度判字第01970號認為，由獨立專家或委員會作成之決定，司法上有尊重其判斷餘地之必要：「依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等。顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。」
註4：如「臺北市都市更新及爭議處理審議會設置要點」、「新北市都市更新審議委員會設置要點」內對於成員組成、開議門檻及議決門檻均有明文。
(本文原載於都市更新簡訊第59期)
