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都更修法草案宣告都更已死?
「都更已死」過於誇大
內政部於今年六月(2012/6/14)提出都市更新條例的修正草案，由李鴻源部長親自於記者會中宣部修正方向內容。李部長雖然強調本次修法並非因應文林苑事件修法，但是外界一般均認為是對文林苑事件的回應。各界在了解修法方向之後，部分新聞媒體紛紛以「都市更新已死」的聳動標題報導。本人參加了幾場座談會也常有專家強烈認為都更已死。不過，本基金會認為這種解讀過度誇大，事實並非如此。
讀者應該深入了解內政部版的都更草案。本人在過去幾個月多次參與營建署都更修法的會議，實在讀不出「都更已死」的訊息。本人認為大部分修的條文應該是在強化兼顧權利人保護與有利推動都市更新政策的執行，換言之，更為精密的技術性修正，而非政府政策的緊縮。許多修正條文其實是把本來放在子法或行政命令的規定，搬到母法來，讓法源更為完備。
門檻調高的爭議
最受各界爭議的焦點第一應是條例22條同意門檻比例的調高。在文林苑事件中抗議者認為財產權是受憲法保障的人權，不可以多數決，必須百分之百同意。台北市政府在4月份提出修法草案時則全面提高同意門檻到90%。如果依照抗議者的主張或台北市的版本可能真的是都更已死，但內政部的草案中則只是微幅調整。原本事業概要只要1/10以上同意就可以申請，但修法草案提高至3/10(更新會申請)或5/10(更新事業機構申請)以上。事業計畫的送件門檻只是略為增加(詳見下表)。而不計算人數的門檻由原本4/5的面積比例，修正草案提高到9/10。
事業計畫申請送件同意門檻修正比較表
內政部於今年六月(2012/6/14)提出都市更新條例的修正草案，由李鴻源部長親自於記者會中宣部修正方向內容。李部長雖然強調本次修法並非因應文林苑事件修法，但是外界一般均認為是對文林苑事件的回應。各界在了解修法方向之後，部分新聞媒體紛紛以「都市更新已死」的聳動標題報導。本人參加了幾場座談會也常有專家強烈認為都更已死。不過，本基金會認為這種解讀過度誇大，事實並非如此。
讀者應該深入了解內政部版的都更草案。本人在過去幾個月多次參與營建署都更修法的會議，實在讀不出「都更已死」的訊息。本人認為大部分修的條文應該是在強化兼顧權利人保護與有利推動都市更新政策的執行，換言之，更為精密的技術性修正，而非政府政策的緊縮。許多修正條文其實是把本來放在子法或行政命令的規定，搬到母法來，讓法源更為完備。
門檻調高的爭議
最受各界爭議的焦點第一應是條例22條同意門檻比例的調高。在文林苑事件中抗議者認為財產權是受憲法保障的人權，不可以多數決，必須百分之百同意。台北市政府在4月份提出修法草案時則全面提高同意門檻到90%。如果依照抗議者的主張或台北市的版本可能真的是都更已死，但內政部的草案中則只是微幅調整。原本事業概要只要1/10以上同意就可以申請，但修法草案提高至3/10(更新會申請)或5/10(更新事業機構申請)以上。事業計畫的送件門檻只是略為增加(詳見下表)。而不計算人數的門檻由原本4/5的面積比例，修正草案提高到9/10。
事業計畫申請送件同意門檻修正比較表
| 原條文 | 內政部修法草案 | |||||
| 類別 | 迅行劃定更新地區 | 一般更新地區 | 民間自劃單元 | 迅行劃定更新地區 | 一般更新地區 | 民間自劃單元 |
| 合法房屋人數 | 1/2 | 3/5 | 2/3 | 2/3 | 3/4 | 4/5 |
| 土地人數 | 1/2 | 3/5 | 2/3 | 2/3 | 3/4 | 4/5 |
| 合法房屋面積 | 1/2 | 2/3 | 3/4 | 2/3 | 3/4 | 4/5 |
| 土地面積 | 1/2 | 2/3 | 3/4 | 2/3 | 3/4 | 4/5 |
對於有心推動都市更新事業的社區或實施者而言，追求全體同意及社區和諧永遠是最終的目標，所以提高門檻只意謂著送件到政府審議的時間稍延後，等到共識度更高的時候再送件，並不是就不能做更新了。共識度高代表爭議較少，政府及審議會審議時都會更快，有利更新審查加速。
當然，回想當年九二一震災後的幾年，社會輿論及立法委員普遍認為都市更新事業計畫的門檻太高，不利重建，還特別立法「九二一震災重建暫行條例」降低同意門檻為1/2同意即可。此後，都市更新條例也仿照暫行條例降低災後及重大建設「迅行劃定」更新地區之同意門檻。如今，竟然僅為單一個案否定過去普遍的社會共識，如此昨非今是的做法頗令人費解。
刪除協議合建徵收條文
另一個引起爭議的焦點是草案中刪除了條例25-1條有關協議合建可以請求政府徵收不同意戶財產之條文，輿論認為從此沒有法條可以處理不同意戶。這是非常大的誤解，因為至今沒有任何個案是引用25-1條徵收私有財產，文林苑一案是權利變換依36條強制拆除，而36條仍在並未刪除。
本基金會贊成刪除25-1條，因為該條文剝奪了不同意戶參與都市更新後分配之權利，與都市更新條例立法原意保障地主參與都市更新權利之基礎相違背，有違憲之虞。此一論點不只是內政部及本基金會，抗議者中之部分學者及法律人士亦有相同的看法，是難得具有共識的修正條文。該條文的刪除完全不影響目前進行中之大多數都市更新事業。
25-1條之立法係於2005年6月22日所公布，並非都市更新條例1998年原始之立法，也非內政部所提出之條文。當年係由黃姓立法委員所提出。社會輿論普遍認為該條文是因為黃委員自己經營建設公司從事更新業務，為了某更新案量身打造之條文，並不洽當。
強制拆除更為嚴苛?
文林苑爭議焦點在於政府強制代為拆除，其法源在於更新條例36條。抗議者認為該條文違憲，台北市政府也認為有疑慮。於是立法委員多人連署要求釋憲，但遭到大法官會議的拒絕，其理由是「該法已行之有年，立法機關若認為不妥應先行使職權修正法律而不可得，才由大法官釋憲」。內政部及本會之立場一致，認為該條文立法目的是保障全體地主之權益增進公共利益，依照憲法23條以法律限制之，並無違憲之虞。
修正的條文並未刪除36條，主管機關仍然應該代為拆除，但強化其程序之嚴謹度。首先，條文中區分了政府主導及民間主導二類。由政府主導之更新案，由實施者逕為代為拆遷；民間主導之更新案，則應經過雙方協調、主管機關調處、司法機關裁判後，始由主管機關代拆遷。條文草案中雖然沒有言明司法機關裁判是民事法院還是行政法院，但從上下文觀之，司法機關係針對權利變換計畫行政處分之救濟，因此應該是屬於行政法院。
以文林苑的案例來看，其實本次修法的內容並不會影響其實際的時間及流程。文林苑案也是在行政法院二審定讞之後市政府才執行強制拆除，與新修法條草案的執行程序完全相同。
未拆除不得預售房地
本次修法草案中被稱為文林苑條款的，就是新增：「更新單元範圍內土地改良物未拆除或遷移完竣前，實施者不得辦理更新後土地及建築物銷售。」相較於原台北市所提出之版本：「未拆除或遷移完竣前，實施者不得申請建築執照。」內政部版算是比較務實可行的版本。
修法草案中納入文林苑條款
內行人看門道：真正修正重點
這次都市更新條例修法幅度之大，前所未見。更新條例現行條文67條，本次修正48條，新增17條，刪除1條，修正後共83條。在內政部的修法草案中，條次全部釐整，等於是一次全新的立法。整體而言，本基金會仍然相當正面肯定此次之修正草案，其中特別值得關注的十項重點如下：
| 1 | 保障居住者權益列為立法目的之一，宣示都市更新絕非推土機趕走居民之惡法。 |
| 2 | 縣(市)主管機關劃定更新地區必須擬定「都市更新計畫」指導個別更新單元之事業，不再是原條文「視實際需要」擬定都市更新計畫。這是都市更新與都市計畫公共利益之間連結的重要關鍵。 |
| 3 | 事業概要改為實質審議。原本事業概要決定更新單元範圍是主管機關之權責，未來將變成由都市更新審議會實質審議，事業概要同意門檻因此也配合提高。 |
| 4 | 未劃定更新地區民間自行申請劃定單元，不再是單獨的程序，而是併事業概要申請審議程序進行。單元劃定基準必須由地方都市計畫委員會通過，有妨礙公共安全、公共交通、都市機能、公共衛生等情事才能劃定。避免目前更新單元浮濫劃定之情事。以上這三點都是為了強化都市計畫與都市更新之間的關聯性，避免所謂建商「圈地」之情事。 |
| 5 | 事業計畫必須與權利變換計畫併送，權利人在公開展覽期間得撤回原簽訂之同意書。同意書之簽訂時機及效力將另訂子法規範，避免所謂空白授權之情事。 |
| 6 | 更新事業資訊之公開、通知、公示送達之程序、都市更新事業機構之資格經驗、權利人為維護其權益得組成促進會、更新會得委託專業機構辦理更新、權利人可以現金負擔費用、計畫書內容更為完備等清楚明定於法條中。其實這部分的修正屬於技術性的修正，原本雖然法無明定，但目前實務上也是類似執行的方式。 |
| 7 | 解決執行疑義：過去十餘年都市更新執行案例遇到不少公同共有、未辦繼承土地、祭祀公業土地參與更新如何保障其權利等問題，本次修法都提出明確的解決之道。 |
| 8 | 權利變換估價師之選任，由原本全部由實施者指定，修正為由實施者與權利人共同指定，無法共同指定時則由實施者自政府建議名單中抽選，以避免過往建商操控估價使地主權益受損。 |
| 9 | 不參與權利變換之地主補償，原來是以更新前權利價值補償，修正為以更新後權利價值補償，避免不參與地主權益受損。 |
| 10 | 本次更新條例修正中最大宗其實是「公有土地參與更新」及「政府主導更新」的部分。光這部分就新增9條修正4條條文，可說是1988年當年立法之初遺漏的一大部分如今完全補齊。過去政府主導更新在公開甄選實施者時幾乎沒有法令之明確規範，若以准用促參法或採購法之方式又不能完全符合都市更新之需要。因此新增的條文將為政府主導更新立下明確之法源規範，並且明定主管機關可成立行政法人實施更新事業。至於公有土地也不是民間更新實施者可以任意劃入更新單元範圍內，一定規模以上的公有地更新必須由政府主導。此一部分的修法更證明政府對於推動都市更新有更強的政策決心，不再只是民間開發商圈地開發之工具。 |
修法結果尚待觀察
目前大家所看到都市更新條例的修正草案其實尚有非常多的變數，行政院的草案版本尚未出現，是否全盤接受內政部版仍是未定數。至於進入立法院之後更是有很大的不確定性。因此，社會大眾及建築投資業者不須要過度反應，各界若有意見可以利用這段期間充分討論交換意見，相信台灣成熟民主社會的集體智慧一定可以修訂一部符合社會公平正義又可以有效執行的都市更新條例。
(本文原載於都市更新簡訊第55期)
