都市更新公共利益及多數決機制之合理性-財團法人都市更新研究發展基金會

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都市更新公共利益及多數決機制之合理性

都市更新公共利益及多數決機制之合理性

1997年行政院提出都市更新方案，宣示臺灣都市發展邁入新的階段，「都市更新條例」1998年立法完成，至今已近14年，從乏人問津到全民運動，目前已核定通過之更新事業高達280件，推動中之案件多達千件以上，30年以上的老房子因為都更契機，喊價已與新成屋無異，全省掀起一股「都市更新風」。如今發生文林苑強拆事件又出現檢討的聲浪，到底都市更新有沒有公共利益?多數決機制合不合理?這套法令是不是惡法?都市更新的未來該何去何從?引發一連串的討論。

走過都市更新14年艱辛路
都市更新條例立法意旨在於提供各種誘因，引導都市更新，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，「都市更新條例」1998年立法完成後，歷經9次修法，屢次修法、限制愈益鬆綁，冀能提高行政效率，但14年來，審議通過279件更新案件，集中臺北市及新北市。平均每案整合及審議時間需耗5年，施工2至3年，時間冗長由此可見。

話說都市更新的公共利益
為何要推動都市更新呢?「都市更新條例」第1條明訂：為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，特制定本條例。究竟什麼是更新所追求的公共利益呢？

其實，公共利益是不明確的概念，不易定義。不同類型更新案所創造之公共利益亦不相同，大致將都更所締造的公共利益區分為三種類型：「可以金錢衡量」、「不可以金錢衡量但可量化」及「不可以金錢衡量且不可量化」等共三種，而都市更新所帶來的多半是「不可以金錢衡量且不可量化」的公共利益。

「都市防災」是更新追求的首要公共利益
其實，每個更新案依其所在的區位及特性，各有其追求公共利益之目標與方向，沒有任何一個案件可以追求全部的公共利益，且各有程度上的差別，追求某一項目公共利益往往也附帶損失其他公共利益，永遠必須取捨。但「防災」是都市更新最優先的公共利益。

透過更新重建提供抗震、堅固、安全、防火、舒適的家，能說都市更新不具公共利益嗎?

此外，都市更新，協助開闢留設消防通道，消弭密集窳陋建物，協助安置違章建築戶問題，更進一步提供文化、社區公益設施，讓周邊居民共享。以北部臺北市、新北市、基隆市三個市來看，都市更新事業共提供人行步道83,067㎡（約2,513坪），解決安置違章佔用戶1,546戶、捐贈30處公益設施、協助開闢計畫道路2.89公頃、開闢11處公共設施。都是都市更新所創造的公益設施，這是一般傳統合建改建所無法達到的。

表1臺北市、新北市、基隆市捐贈公益設施、開闢計畫道路、公共設施統計表

縣市別	捐贈公益設施		開闢計畫道路	開闢公共設施
縣市別	處數	面積(㎡)	面積(公頃)	處數	面積(㎡)
臺北市	21	12,383	2.26	5	7,770
新北市	9	6,252	0.59	6	4,820
基隆市	0	-	0.04	-	-
總計	30	18,635	2.89	11	12,591

資料來源:本基金會整理

此外，公共利益往往與更新案件規模成正比，更新規模越大，越能創造上述公共利益，甚至可以創造就業機會，帶動經濟發展。以舊金山Yerba Buena Center都市更新案為例，提供2300個住宅單元，包括高級公寓、出租住宅及低收入戶的老人住宅，會議展覽中心每年為全市帶來65億美元的財源，提供3300永久工作機會。這是臺灣都市更新目前尚待努力的目標。

公共利益與私人權益如何權衡？
而究竟甚麼是公共利益跟個人利益呢?從自由民主主義的看法，個人利益是公共利益的基石，且個人利益以某種形式集合為公共利益，因此，公共利益可謂個人利益的集成，但公共利益並非超越個人利益。柏雷多增進(Pareto Improvement)則認為在不損及任何個體利益的情況下，增加某些個體的利益，就是公共利益的增進。筆者則認為過度保護個體利益會造成「反公地悲劇」(tragedy of anticommons)；制度設計若使任何一個體均可阻止資源合理利用，將使資源利用不足(underuse)，造成「少數暴政」公共利益之損害。

臺灣「都市更新條例」第1條開宗明義說明：都市更新係為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。筆者認為這是符合憲法精神的。但是臺灣的現實問題是地權過度細分，溝通成本極高，老舊社區要達到100%同意重建有其困難，故都市更新制度採多數決機制，並配套「權利變換」遊戲規則來保障弱勢者的權利。

多數決機制與代為拆除
臺灣以多數決機制介入私權的領域，除了都市更新之外，土地法34條之一及公寓大廈管理條例強制出讓、自辦市地重劃也都有以公權力介入私人財產的情況。相較之下，都市更新條例創造的權利變換制度，筆者認為是全世界最先進的制度。

臺灣的「權利變換」制度是源自日本，但是條文內容則仿效市地重劃的法規；所以權利變換也稱之為「立體化的市地重劃」。事實上，市地重劃是自日本時代1937年臺灣都市計畫令就有的制度，行之有年，不是都市更新條例所新訂。只是都市更新可由民間來做，而民間單位(無論是更新會或是更新事業機構)對於須要動用公權力的地上物拆除無法做到，只好由政府協助；因此，配套研提都更條例第36條代為拆除之規定。

臺灣都更條例是重視權利人權益保障的
端視世界各國都市更新處理私權土地的方式，在英國與美國處理方式是採用Eminent Domain(強制徵收)，並沒有經過法院裁判，而原權利人只能請求更新前充分之補償，無權回到原地居住。而在香港，則是強制收買或強制拍賣的方式處理，前者是以七年新之價格賣給市區重建局，後者則由掌握大多數產權者聲請法院強制拍賣地主之土地。

如從同意權的行使來看，英國是由各行政區議會(city council)決定；美國則是透過各地方政府更新專責機構(議員擔任委員)決定，原地主同樣無法行使同意權，僅有少數都市會舉行全市公民投票決定，像是在Baltimore。亞洲的日本則較為尊重地主權利，可由更新單元地主組成之再開發組合多數同意議決。在臺灣，民間主導更新則必須經過更新單元內多數地主出具同意書始可辦理更新；而在政府主導更新的部分，則因為是由政府為配合重大建設或地區發展而推動之，故免取得地主同意。

對於不同意戶的處理方式，在美國是由再發展局(Redevelopment Agency)強制拆除，1960年代全美國都市更新共拆遷40萬戶，每個更新計畫規模高達數百公頃；在日本即依權利變換計畫重新分配登記，地上物產權歸實施者，而未同意搬遷者，可聲請法院強制出讓並排除占有。在臺灣則由權利人自行拆除，一定期限未拆遷始可由實施者代拆，必要時可申請由政府代拆。

衡諸世界各國更新處理私有產權的手段及同意權之行使，臺灣都市更新係參考日本以權利變換方式實施，並非參考美國以推土機方式強迫住戶搬遷，相較英美法系國家徵收方式，已屬較為保障私有產權，且透過權利變換容許地主參與分配，並且有多層次的把關與救濟管道，對於原權利人最為尊重保護。當然，為了社會的和諧，主管機關及實施者應當謹慎使用都更條例第36條代為拆除條文，甚至最好備而不用，僅作為談判籌碼。只有在窮盡一切努力均無法推動，且確有急迫性時才運用為佳。

結語：從小單元做起逐步拼出大都市
臺灣都市更新過程不易整合大面積土地，再加上大多數投資人規模資本少無力投資大規模更新案，不得以才以小規模更新為主。不過這樣就無法追求公共利益嗎？筆者認為只要有上位「都市更新計畫」來指導各個小單元更新案，就可達到「拼圖」的效果。

臺灣位於環太平洋地震，「都市防災」是更新追求的首要公共利益，更新絕非豪宅化，而且面臨人口老齡化，都市更新是當前都市發展唯一的道路，面對地狹人稠、產權複雜、零細，多數決機制是解套的重要方式，才有配套對不同意戶得強制拆除之規定，因此，強制拆除是保障公私利益一個不得不的重要手段，都市更新絕非惡法，期待臺灣都市競爭力能蓬勃發展。