剖析更新條例違憲爭議

憲法第15條明文規定人民財產權應受保障，然憲法第23條亦明示為求公共利益，得限制私有財產權之行使，但限制的手段比須符合比例原則，也就是說行政機關必須按法定程序權衡公益與私益後，才能做出限制人民財產權的行政決定。因此，都市更新條例第36條有關政府代拆遷的規定是否違憲，筆者認為須檢視二個重點：核准的更新事業是否具備公共利益，以及限制的手段是否符合比例原則。

都市更新權利變換有關政府代拆遷的規定是否違憲?
都市更新條例第1條規訂明定，都市更新以促進公共利益為目的，並於第19條的報核程序，要求透過公開公正的公展、公聽及審議程序，確認事業計畫具備公共利益，最終透過計畫核定的行政處分對實施者及權利人產生拘束力，確保事業的實施及公共利益的實現。簡言之，符合都市更新條例規範的更新事業，應具備一定的公共利益前提要件，在此一前提下，執行階段的公權力措施才有正當性；至於比例原則下的利益衡量，都市更新條例將衡量的權力授予行政機關，若行政機關的裁量有瑕疵，則屬於違法（都市更新條例或行政程序法）的層次，並不會直接進入違憲的層次。

有論者認為權利變換的政府代拆機制就是徵收，嚴重侵害人民財產權，這應是誤解。過去大法官有關財產權的釋示，將公權力影響財產權的態樣分為三類：剝奪（徵收）、特別犧牲（現有巷的公用地役權）及財產權的社會義務，前二者被認定對人民財產權有損害，必須有配套（正當法律程序及合理補償），若是財產權的社會義務，則屬於財產權的內在限制，並不涉及財產權的損失補償。權利變換機制以分配為原則，領補償金為例外，不願參與者基於主觀意願，不能參與者基於客觀不能，均非實施者能主觀強加，權利變換強調權利的轉換，並非財產權的剝奪，與徵收法理完全不同，將權利變換視為徵收，實為誤謬。

權利變換既非財產權的剝奪，也未將財產權的權能限縮至零，所以也非屬特別犧牲，其限制在於須配合計畫分配更新後房地，該計畫既然經審議確認公共利益，且更新後仍有財產權的存續，因此，配合權利變換僅屬於財產權的社會義務。且該限制手段為達成計畫之必須，自有其必要性，至於是否一定要拆除才能有效實施更新事業，屬於個案判斷（裁量）問題，並非法律規定的問題。

落實都市更新的財產權保障應從執行面著手
國內都市土地經歷數十年的發展後，都市更新已成為都市發展未來必須要走的路，更新條例違憲爭議或許十分關鍵，但對於實際生活在都市的居民而言，如何透過適當的程序及對話管道，讓行政機關、權利人及實施者能正面對話，以獲致共識或有效解決紛爭，應為當前刻不容緩的工作。至於如何改進本文就發起、計畫擬定及計畫報核三個階段分別論述：

發起階段
都市更新條例在立法設計上，係透過更新地區劃定、更新計畫擬定，確立地區發展原則，範圍劃定原則及所有權人參與意願，以作為後續各事業計畫之指導原則，事業計畫僅能處理個別基地開發問題，無法調和基地間的開發問題。長期忽視更新計畫的結果是，當實施者報核事業計畫時，木已成舟，行政機關僅能處於被動的狀態。政府應透過更新計畫擬訂程序，進行事前的協調溝通，並將所欲實現的公共利益明確化，讓後續報核的更新事業有推動的依據，從根本解決更新事業公共利益不足的疑慮。

計畫擬定階段
民間辦理的更新事業，在計畫報核前，行政程序並未啟動，行政機關難以介入，但可以透過評鑑制度，或第三公正團體的協助，讓權利人可以選擇優質的實施者辦理更新事業，並間接導正市場秩序。若屬於急迫性或配合重要政策的更新事業，則應發揮政府主導更新的機能，並透過行政法人的設立，有效推動公辦的更新事業。

計畫報核階段
都市更新條例有關審議程序規範的密度，已遠高於其他開發法制，但對於爭議問題處理的效能，仍然不彰，且個案審議期程動輒2~3年，耗費大量行政資源，卻無益共識的建立，在執行的方式上似有改進的必要，改進的建議如下：

(1)增設專業審議委員：聘任學界或業界專業人士作為專職委員，專業審查計畫。

(2)發展線上審查系統，有效縮短內容核對及審閱期程，將行政資源用於個案實質問題之處理。

(3)透過聽證程序解決紛爭：依行政程序法規定，行政機關作成行政處分前，得視需要辦理聽證，經過聽證程序的計畫核定，未來行政救濟程序，可免除訴願程序，因此，聽證可以替代訴願，並加強計畫核定的正當性，並不會增加程序的負擔。且現有聽證程序類似法院審案程序，更能解決私權糾紛的問題。

結語
都市更新條例不是閉門造車的產物，它是台灣數十年來實施更新事業累積的經驗結晶，然「徒法不足以自行」，必須透過實施者、相關權利人及行政機關三方的溝通合作，才有機會邁向都市成熟發展的道路。

(本文原載於都市更新簡訊第54期)