居住人權與都市更新-財團法人都市更新研究發展基金會

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居住人權與都市更新

從報章雜誌看到文林苑爭議事件中某一聲請釋憲案的主要訴求是，現行都更條例第22條及36條除了侵害憲法第15條所保障的「財產權」及「生存權」之外，也侵害了《公民與政治權利國際公約》、《經濟社會文化權利國際公約》所保障的「適足住房權」及「免受強迫驅逐之自由」。很多人都知道我國並非聯合國會員國，所以那兩項國際公約應該也不能適用才對；何以在國內發生的爭議事件，會涉及到國際法所揭示的「適足住房權」及「免受強迫驅逐之自由」呢？

這種說法只對了一半。我國確實並未成為兩項國際公約的締約國[i]，所以有關兩項公約的相關國際合作也無從參與。不過，我國在2009年4月22日公布了「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」，這是一部國內法，以訂立專法的方式來「接納」這兩項國際公約，所以兩項國際公約的部份內容即形成有拘束力的法律，這是毫無疑問的。

「適足住房權」及「免受強迫驅逐之自由」這一組概念源自《經濟社會文化權利國際公約》第11條第1項[ii]，分別被定義在聯合國經濟社會文化權利委員會的第4號及第7號一般性意見中。同情王家的聲音所關切的重點有二個：一是主管機關沒有依照「適足住房權」的要求為王家提供「使用權的法律保障」，讓王家可以依其意願劃出都市更新單元外；二是主管機關讓王家受到的強迫驅逐，是違憲也違反公約義務的手段。

這樣的說法，也只對了一半。在我國，憲法第15條所提供的財產權制度性保障以及民法第767條及第962條[iii]所提供的物上請求權，就是提供了「適足住房權」所要求的「使用權的法律保障」，當然也包括了抵抗不合法的強迫驅離，這也符合了「免受強迫驅逐之自由」的公約義務。
然而，在《公約》第4條是這樣寫的：「本公約締約國確認人民享受國家遵照本公約規定所賦予之權利時，國家對此類權利僅得加以法律明定之限制，又其所定限制以與此類權利性質不相牴觸為準，且加以限制之唯一目的應在增進民主社會之公共福利。」在這裡明確地表達了「權利社會化[iv]」思想，其作法與我國憲法第23條[v]「限制人民基本權利之法律保留」頗為接近，為國家以都市更新條例按照多數人的意願限制少數人財產存續保障提供了憲法上的基礎。

本來憲法上的存續保障是國家的義務，但為了推動都市更新卻要讓國家自行毀棄對少數人所提供的存續保障而改以價值保障，其合理化的關鍵就在「公共利益」。從大尺度的都市觀點來看，都市是國家長期投入大量公共支出的地區，如果任其殘敗，不但浪費已投入資源，甚至為了維持社會秩序及公共安全而需要再投入的公共支出會相形數倍以上；都市更新條例利用多數決方式來解決「產權僵局」，避免資源未充分利用的「反公地悲劇[vi]」，也透過公私合作模式及獎勵誘導方式來加速改善實質環境，不僅有助於消防救災的效率提昇，也可以透過環境重塑來改善犯罪率[vii]，這些都是支持推動都市更新政策的背景因素。

[i] 根據「公民與政治權利國際公約」第48條及「經濟社會文化權利國際公約」第26條規定，完成「交存聯合國秘書長」的手續是成為會員國的必要程序。聯合國至今仍未受理我國的交存手續。

[ii] 法務部的翻譯是「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度，包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。…」

[iii] 民法第767條是「所有人對於無權占有或侵奪其所有物者，得請求返還之。對於妨害其所有權者，得請求除去之。有妨害其所有權之虞者，得請求防止之。」；民法第962條是「占有人，其占有被侵奪者，得請求返還其占有物，占有被妨害者，得請求除去其妨害。占有物有被妨害之虞者，得請求防止其妨害。」

[iv] 亦即，私人財產可以自由行使(私法自治與所有權絕對原則)，但必須要以社會大眾之利益為前提(權利社會化)。

[v] 憲法第23條：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」

[vi] 反公地悲劇(tragedy of anticommons)一詞由Michael Heller在哈佛法學(Harvard Law Review)發表的文章所創，它是與1968年由Garret Hardin所提出的公地悲劇(tragedy of commons)相對的概念；「公地悲劇」代表的是個體的理性自利行為導致了資源過度使用甚至集體災難，例如公路壅塞、環境污染、資源耗竭等；而「反公地悲劇」指的則是資源未充分利用的情形，像許多重要新藥受困於專利叢林而無法開發上市、無線通訊因頻譜所有權分散利用不易而進步緩慢等。產權分散在太多人手上時，由於任何一個權利人都可以阻止許多有利於公眾的發展，合作就會變得窒礙難行，財富也無從產生，所有人都是輸家。

[vii] 自1960年代起，犯罪防範之環境設計(CPTED, Crime Prevention Through Environmental Design)研究陸續成形，到2000年代已成為都市環境設計理論一項極重要的實證論述；在英美有關犯罪集中地區的研究中，各種研究都指向貧民窟、陋巷、封閉空間是犯罪率高的危險地區；而犯罪地區的空間分布是散亂的，並不是均佈於整個都市。此外，由相關犯罪研究文獻可知，環境的開放性與形式（可監視性高）、非隱蔽性、明亮（減少恐懼感、提高可監視性）、監視器材等特質皆可降低犯罪率及恐懼感。

(本文原載於都市更新簡訊第54期)