文林苑爭議焦點及對都更之衝擊

文林苑都更案，臺北市政府依都市更新條例強制拆除不同意都更的少數二戶，不同意戶強力反抗，引起學生、學者及一些民間團體：如都更受害者聯盟等支持，透過網路串連到場聲援。拆除當天，反對者以人牆自綁鐵鍊，強力阻擋；市政府則動員強大警力，淨空現場執行強拆，造成都更條例通過後，最大的爭議事件，都更案變成社會運動事件，始料未及，實在遺憾。

事件全面衝擊都更進展
事件發生後，輿論譁然，媒體幾乎一面倒的指責市府官員依法行政的不是，郝市長甚至表示：「拆除王家的決定很痛苦，坦承有部分缺失」。不同意的二戶被拆除已超過一個月，餘波盪漾，批評之聲未曾停過，不同意戶與同意戶(36戶)甚至在文林苑工地，分別搭起組合屋與帳篷持續對峙，經多方協調仍無共識，迄今沒有解決的對策。原先催促都更的產官學各界，面對文林苑事件，只能噤若寒蟬，即使表示意見，也上不了報紙或媒體。

我國面臨都市老舊房屋，耐震力不夠，無障礙設施與空間不足，今後更無法因應未來人口老化的日常生活需求，都更之路要如何走呢？實在值得憂慮。筆者謹將事件爭議的焦點、政府的危機處理及修法的重點提出個人淺見，以供各界參考。

事件爭議的焦點
各界對強制拆除的指責，有如排山倒海，使執事者難以招架，例如：「以比例表決都更，有違憲法保障人權的精神」；「強拆違憲，和平守護」；「制度暴力，執事者是軍閥，政府是土匪」；「拆屋粗暴，違反人權」；「譴責都更暴力」；「強制拆除讓人民生活在恐懼之中，赤裸裸暴露政商之間的共謀」；「王家透天厝是代代祖宗生活的記憶，城市治理不是數人頭」等等。

有些批評則較針對都更法令及執行面，其中最引起大眾同情王家的說法是：「王家為透天厝，不參加都更也不會妨礙其他人的改建」；或說：「王家是處於此案圈地邊角的透天厝，原本可不被劃入都更單元」；「王家有獨立產權，卻未能使其分別處理，市府處理太過僵硬」。

針對這類觀點，市政府立即回應：「王家基地寬度不夠、深度不足，又緊鄰捷運，未來單獨建築十分困難，所以納入都更單元」。這樣的回答應該是最就事論事與貼切的，但媒體及批評者選擇同情被拆除戶，比較雙方說法，讀者直覺之感受，同情效果立刻顯現，難怪政府一路挨打。尤其是該不同意戶研習建築的子弟，亦未表贊同市府的說法，以致大眾及媒體搞不清楚真相，一面倒傾向同情不同意戶的房子被拆。

政府快速修法啟動危機處理
文林苑都更事件的爭議，造成政府四面楚歌，輿論沸騰！「有識之士」似乎都要站出來批評幾句，表示支持正義，同情被拆除戶，地方中央紛紛啟動危機處理。

臺北市郝市長率先表態，認為「面對爭議，解決之道是修法」，於是立即成立「臺北市都市更新顧問小組」，並指示快速提出修法建議。緊接著行院長陳院長雖先為臺北市政府叫屈，但也說「都更條例出現偏差，應重新檢視修法」。原任內政部長的行政院江副院長，在部長任內修法多次，也認為「都更法非惡法，但有幾個方向應該檢討」。都更條例中央主管機關內政部李部長，雖然否認說過：「文林苑都更強拆案是居住不正義的表象」，但也同意修法，並承諾半年完成，於是修改都更條例，成為政府因應事件危機處理的首要選項。

修法的說法雖可以暫時冷卻沸騰的輿論，並紓解民怨，只是對雙方的對峙也無解，且修法需要時間很長，少者半年，多者一、二年，勢必影響後續都更進行。

釋憲與修法的迷思
事件發生以後，立即有立法委員指出，強拆違憲，擬聲請大法官釋憲；市府都更顧問小組亦建請內政部聲請釋憲。後經內政部回應：「中央機關、地方政府、人民、法人、政黨等都可聲請釋憲，內政部不清楚執行過程，不方便干涉」。

事實上，事件發生前，營建署已函示「強制拆除，與憲法並無抵觸」，違憲問題的爭論以中央研究院法律研究所的一位學著所說的最具代表性，他說：「國家徵收人民土地的前提，為公共利益、正當程序與合理補償，王家的案子完全不符合」。然而，都市更新條例為促進都市更新，提供參與都市更新的地主各項減稅、免稅優惠，並給予容積獎勵，如果不是為公共利益的目的，立法院是不可能通過的；又不同意的二戶若以其49坪土地，參與都更，可得到六百萬元地上物拆遷補償費，都更後可分回5戶住宅 ，已在現行都更的機制下予以補償。

農業社會與都市社會的土地概念有別，農業社會的土地使用，很少牽涉別人的權益，因此，土地所有權和使用權都屬於私人；都市社會土地，私人雖擁有土地，土地的使用不但與鄰地有關，土地的價值也是都市發展的結果，因此，使用權應以多數人之公共利益考量，其建築行為、使用強度與使用類別，應有規範。如無此一共識，則所有都市計畫法令都有違憲的可能。

都更條例修正治絲益棼
都更條例的法令有法律、子法、中央解釋令及地方訂自治法規等。爭議焦點涉及的法律條文不過三、五條，最重要的是前述的都更是否能以「多數決」及「強制拆除」。

其餘的爭議，例如，不同意二戶土地是否劃入都更單元、都更流程未了房子先預售等雖然重要，已屬子法，是母法授權，可立刻修正，不必經立法院通過。此外，其他爭議意見都是執行問題，無關都更母法。

然而，經過臺北市都市更新顧問小組一個月密集討論，卻建議修正31條條文(剛好是都更條例62條條文的一半)。臺北市修法建議完成後，接著內政部又另起爐灶，也開始組成小組全面檢討修法。修法流程依慣例，內政部擬定修正草案後，會送行政院、立法院公聽會及三讀完成立法程序等，曠日廢時是必然的，真是緩不濟急。

都更之路崎嶇未來如何走？
都市更新條例的立法精神是在提供各種誘因，促進都市更新，提升人民生活品質，每次修正都是朝鬆綁限制之方向，期望提高效率。

而上述「多數決」的同意門檻，是歷次修法討論的重點，以文林苑都更案為例，即使同意門檻提高至95％，也遭遇執行上的因難或「抵觸憲法」的爭議。由於老舊社區，百分之百的同意有其困難，才有多數決的都更制度，若多數決不可廢，再多次的同意門檻修法討論，己不具意義。

再者，因為都更的制度是多數決，才有對不同意戶(即使1％)，得強制拆除的設計。強制拆除是多數決的配套措施，應不能廢。不同意都更的理由不一，有些是產權不清或找不到地主，強制拆除備而未用，多年來第一次執行，即遭受巨大反對風暴。大體而言，都市更新條例通過後，都更業務推動的績效並不彰顯。主要原因是老舊社區整合共識困難，又有更新單元劃定、概要計畫、事業計畫及權利變換計畫四個步驟，須逐一審議通過，一件都更案的整合與審議約需五年，加上施工興建，時間更長。依2011年底統計，立法14年來，僅共核定279件，其中有102件是921大地震重建社區，一般都更才171件。

都市更新無論政府或民間都期望很大，但卻是雷聲大雨點小，尤其是政府公辦只有6件，實在值得商榷。以往多次修法都是為了鬆綁法令，這次因文林苑事件而修法，勢必朝拴緊方向偏移，不利都更之推動。修法不應該忘了當初的立法意旨，有利推動之條文還是要予以保留。以往修法期間，都更參與者各方，預期權利義務會改變，往往將工作拖延或停頓，修法完成立法程序公布之前，將是都更的黑暗期，政府如還要推動都更，應該謹慎面對變革。

文林苑事件己成為社會運動事件，其對都更之衝擊非常深遠。反對者目的已達成，該是執政者收拾善後之時，修法不是唯一的選擇。否則，一旦修法完成，拴緊法令，都更之路將更崎嶇不平，寸步難移，無法落實都市更新條例「為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益」之立法原意，實非黎民百姓之福。

文林苑案全面衝擊都更發展

文林苑的未來何去何從

都市更新是都市發展必要工具

(本文原載於都市更新簡訊第54期)