2011年都市更新事業回顧分析-財團法人都市更新研究發展基金會

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2011年都市更新事業回顧分析

都市更新產業朝向多元化發展

2011年可說是都市更新具推動階段性成果及進展的一年，前年政府大幅度推出多項創新政策後，所產生之效應在去年一一浮現，且適逢建國百年及總統大選，都市更新之議題逐漸升溫，雖真正的成果尚未顯現，但在各界之努力下，仍開創了一番不同的景象。

公辦更新推動方式多元化、主流化
本基金會自2009年協助內政部營建署推動政府主導之都市更新案件，至2010年各地方政府逐步開始進行公辦更新招商作業，雖有部分案件流標，但仍續於2011年持續進行，如基隆和平島更新案於去年底辦理第二次公開招商，目前仍在招商中；曾歷經1次流標之永和大陳義胞地區更新案，在去年4月再度招標，並於6月決標，邁出成功的第一步；臺北市則尚有「信義區犁和段三小段302、303地號等2筆公有土地都市更新案」及「中正區南海段五小段72地號等17筆土地都市更新案」等2案亦於去年7月舉辦招商說明會，並於今(2012)年初辦理招商，顯示公辦更新已成為各縣市政府之重要政策。

而2011年另一重大公辦更新案件為板橋浮洲合宜住宅案，在房價議題沸沸揚揚多時之後，內政部營建署依據「健全房屋市場方案」及「新北市板橋浮洲榮民公司及周邊地區興建合宜住宅投資興建計畫案」公開標售本案基地，為少見的標售型公辦更新案。本案將由得標廠商提供價位合理、品質良好之合宜住宅供無自有住宅民眾承購，並提供448戶合宜住宅供10年出租住宅使用，以照顧經濟弱勢族群及就業青年，同時希望可達提高就業率及振興相關產業之效，並促進地區經濟成長及都市再發展，去年底已開放受理民眾承購資格申請，其後續推動成效值得關注。

表1 2011年政府都更案招商情形一覽表

資料來源：都市更新入口網、本基金會整理

民間更新申請量漸多，應加速審議
截至2011年底止，全國累積之更新案件數已達912件，已核定之案件已累積279件，仍集中在臺北都會區。去年核定以重建方式實施之更新案共22案，其中臺北市約佔70%之案量，新北市則佔30%，而去年臺北市及新北市報核中之事業計畫已達275件，較前年同期成長了53件。而觀察全國之案件統計可見，新竹市於去年首度核准2案事業概要，為新竹市民辦都市更新之開端，亦使新竹市政府更加重視都市更新議題，於去年度委託本基金會在８月及11月分別辦理兩場都市更新法令宣導說明會，市民參與熱烈。

以臺北市之事業計畫案件而言，去年新增核定16件更新事業案件及5件變更事業計畫案件，核定案件數雖略高於2010年，但申請之案件數卻略低，表示目前累積之報核中案件數偏高，可能屬於尚未消化之案量，亦反映了目前都市更新之業務日漸繁重，主管機關人力不足之問題。去年新核定之16案中，位於公劃更新地區及自劃更新單元之案件數各佔1/2，可能表示目前自劃更新單元與公劃更新地區所具備之誘因無明顯差異，且公劃更新地區之時程獎勵即將於今年6月期滿失效，後續之推動勢必更加困難，故建議市府就公劃地區之推動策略加強研議。而去年核定案之區位分布尚屬平均，但內湖區、文山區及北投區無案件核定，實施方式則呈現協議合建與權利變換各佔1/2之情形，與過去以權利變換為主的情勢有所不同，但後續更新案是否繼續傾向以協議合建方式辦理則有待觀察。

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圖1 臺北市2011年核定案件區位分布
資料來源：臺北市都市更新處網站、本基金會整理
註：各行政區下方數字表示核定事業計畫案件數，左側數字為2011年以前核定件數，右側數字為2011年新核定案件數

新北市部分去年共核定6件更新事業，區位分布跳脫前年集中於板橋區之現象，分別分布於五股、新店、永和及三重地區，且以權利變換為主要之實施方式，但6件核定案中，僅一件位於公劃更新地區，顯示目前市場資源集中於自劃更新單元，建議市府可考量就公劃更新地區之執行率進行分析，作為新北市後續推動更新政策之參考。

在完工案件部分，統計去年取得使用執照之更新事業案件可見，臺北市有8件更新案於去年完工，新北市亦有3件完工之成果，臺北市去年完工之案件多數屬於市府劃定之更新地區內，並有3案集中於南港區，皆為都市計畫劃定之更新地區。而新北市去年完工之更新案中，雙鳳社區為331地震中之嚴重受損建物，自2002年震損後，因資金缺口及住戶意願等問題遲遲無法重建完成，歷經將近10年的重建過程後於去年完工，終於讓新北市的331重建工作告一段落。

表2 臺灣都市更新事業申辦案件統計表(重建)(2011/12/31)

資料來源：內政部營建署、本基金會整理

表3 臺北市2011年核定事業計畫一覽表(重建)

資料來源：臺北市都市更新處網站、本基金會統計整理

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圖2 臺北市歷年核定事業計畫案件數統計圖
資料來源：臺北市都市更新處網站、本基金會統計整理

表4 新北市2011年核定事業計畫一覽表(重建)

資料來源：新北市政府都市更新處網站、本基金會統計整理

表5 臺北市2011年完工事業計畫一覽表(重建)

資料來源：臺北市都市更新處網站、臺北市政府建築管理處網站、本基金會統計整理
註：(1)統計時間為2011.1.1~2011.12.31；(2)標註*者，本基金會為更新團隊

表6 新北市2011年完工事業計畫一覽表(重建)

都市更新產業持續小幅穩定成長
由歷年統計資料來看，觀察臺北市歷年核發建照數量可見，自2007年以來核發建照之案件量逐年下滑，平均約每年減少12%，至去年之核發量已降至2000年之水準，其中都市更新案件所佔之比例雖有波動，但相較於整體市場而言仍屬小幅，且去年較前年略有成長，可能表示都市更新市場雖仍受整體營建產業之影響，但影響幅度不高，可能為穩定的新興產業。

表7 臺北市歷年核發建照與更新核發建照一覽表

資料來源：都市更新簡訊第45期、臺北市建築管理處網站、本基金會整理

補助增設電梯與聚落保存整建維護南北萌芽
過去社會大眾對於都市更新之印象都是將老舊建物拆除重建，但從去年起這個印象將逐漸改觀，觀察去年度整建維護案件數已有明顯成長，臺北市自2010年底推出第二代整建維護方式，擴大整建維護補助範圍，分為四項方案，包含：公寓大廈類、中低樓層建築類、設置無障礙設施(含電梯)改善類及閒置空間引入文創產業類，提出申請之案件數自2010年的44件增加到62件，且以申請增設電梯之案件居多，顯示此項政策確實符合市民需求且成為臺北市都更之新趨勢，後續應持續推廣。
而由案件之區位來看，目前已進入都市更新審查程序之整建維護案件有三成位於中山區，與大安區、中正區、松山區等四個行政區含括共八成之整建維護案件，顯示位於市中心區之大樓較願意推動整建維護，其餘如內湖區、南港區、文山區及信義區等，皆尚未有案件進入審查程序，建議後續加強宣導與協助。

此外，新北市去年也首度公告受理整建維護補助，共受理4案申請，並辦理「重修舊好‧住宅換裝Show」之競賽活動，評選出4件作品，雖因尚在推廣初期而申請案件數較少，但盼能成為未來推動整建維護政策之開端。

臺南市自2008年起推行「安平舊聚落歷史風貌維持更新計畫」，跳脫拆除重建之慣例，將都市更新用於維護老舊聚落風貌，並對整建維護工程進行補助，重現安平舊聚落之歷史風貌，繼2010年核定共30案後，去年又核定共22案，將整體計畫執行完成，除完成了臺鹽宿舍修復更新、安平古堡入口廣場區暨天后宮廟埕整建更新外，亦協助了71戶舊聚落居民完成整建維護工程，實質環境的改善也帶動地區的活力與商機，促使人口回流並提升了聚落的保存意識，對於都市更新帶來了正面且廣泛的效益。臺南市政府都發局為此特別成立了「安平舊聚落民居整建維護更新成果展示館」，能使造訪臺南的旅客更加了解整建維護的成果，有興趣的讀者亦可參閱第50期簡訊。

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安平舊聚落民居整建維護成果展示館開幕活動

表8 臺北市2011年核定事業計畫一覽表(整建維護)

表9 臺北市歷年整建維護補助案件申請概況

資料來源：臺北市都市更新處、本基金會整理(統計至2011/12/31)

法令修訂
中央─推動自主更新並積極運用更新基金
在中央法令修訂部分，去年度法令之修訂主要朝向積極運用都市更新基金及推動自主更新兩方面邁進，內政部於去年4月通過「中央都市更新基金收支保管及運用辦法」第4條修正案，增訂「都市更新先期規劃及前置作業相關費用之補助」及「都市更新關聯性公共工程相關費用之補助」2款基金用途規定，擴大中央都市更新基金運用範圍，未來可運用國有土地撥入中央都市更新基金後之開發收益，補助推動都市更新計畫及關聯性工程等相關經費項目，另並新增第4條第4款「都市更新先期規劃及前置作業相關費用之補助」之規定，藉由補助政府主導都市更新案之先期規劃及前置作業，確認更新地區之整體發展定位。新增之第4條第5款「都市更新關聯性公共工程相關費用之補助」規定，則是為補助推動都市更新計畫及關聯性工程等相關經費項目，提供法源依據。

此外，有鑑於老舊社區產權複雜，推動都市更新不易，內政部於去年8月發布「中央都市更新基金補助辦理自行實施更新辦法」及訂頒「101年度中央都市更新基金補助辦理自行實施更新辦法申請補助作業須知及執行管考要點」，並隨即開放受理申請，無論是重建或整建維護，都以補助方式鼓勵住戶自主更新，並將補助時點提前至委託專業顧問擬定事業計畫之簽約作業，以協助多數社區於前期規劃時籌資不易的情形。同時為鼓勵提案申請，營建署亦於北、中、南區分別舉辦5場教育講習活動，以擴大宣導推動自主更新之政策，期能達到鼓勵民眾申請，及促使縣市政府加強協助自立更新推動之效果。去年十一月已受理13件並同意給予補助，其中基隆市申請4件、桃園縣3件、台南市5件、高雄市1件。

臺北市─簡化更新單元劃定程序
臺北市政府去年針對臺北市都市更新自治條例進行了二次修訂，首先係於5月針對第4條拆遷補償標準進行修訂，由於母法對於補償價值之規定係以查定方式處理，且未規定拆遷補償費用之下限，因此臺北市政府於本次修法即取消拆遷補償費用不得低於臺北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理有關規定之標準，以符母法原意。

而後續臺北市政府又於11月公告修正「臺北市都市更新自治條例」，本次修正係為簡化民間申請自行劃定更新單元之程序，將第15條規定中需經都市計畫委員會審議通過後公告之程序予以刪除，並配合修正民間申請自行劃定更新單元之單元重疊、申請事業概要或事業計畫方式及時程獎勵等相關規定，續於今年2月公布相關配套規定，以利民眾配合辦理。

本次法令修正後，自劃申請案可免去擬具更新計畫、提送市都委會審查，及辦理公告之程序，並逕由市府核准，將有加速推動都市更新事業之效果；另並配合母法提高政府劃定更新地區時程獎勵，自行劃定更新單元則於法定時程內給予時程獎勵，並應於6個月內擬具事業概要或更新事業計畫報核，逾期未報核者須重新辦理申請。整體修訂內容為自劃申請案件增加許多彈性，亦解決了過去單元不能重疊申請所造成之圈地情形，或因鄰地協調引起爭議而影響更新時程，對於更新事業之推動有明顯之助益。

建國百年─都市更新月
2011年適逢我國建國百年，內政部營建署配合經建會之「十大重點服務業『一月一主題』活動」，以九月為都市更新月，辦理一連串都市更新相關活動，包含：都市更新招商說明會、經驗交流研討會及講習會等，期透過舉辦一系列活動推廣都市更新概念，促進實務交流與經驗分享，宣導都市更新相關政策與措施，提升都市更新從業人員知能。其中「100年度都市更新投資說明會」活動主要是由各縣市政府與交通部臺灣鐵路管理局進行公辦都更案件簡介，並就招商策略進行說明與分享，介紹之更新案件皆為城市之門戶、鐵路與捷運發展軸線、水岸發展軸帶之大面積公有土地等，吸引了各界參與踴躍。而「都市更新經驗交流研討會」活動則請到臺北市政府都市發展局局長丁育群、新北市政府城鄉發展局局長張璠分享臺北市及新北市都市更新經驗，並邀請本基金會執行長丁致成講授都市更新重建案例分享、社團法人臺灣房屋整建協會副理事長謝宗義解析建築物整建技術與案例，聽眾包含產官學界，亦有與多民眾到場參與，為圓滿成功之交流活動。

新北市政府也呼應都市更新月，一同共襄盛舉，委託本基金會舉辦「全民都更．新北再生都市更新法令推廣系列活動」，包含研討會及工作坊共4場，藉此系列活動宣導新北市更新相關政策與法令，並分享更新實務經驗，以推廣更新知識、了解各界對新北市未來推展都市更新的政策建議。

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全民都更．新北再生都市更新研討會實況

營建署對爭議個案展開輔導協調
有鑑於目前已有許多都市更新案件產生重大爭議，並受到社會各界之關注，內政部營建署於去年底召開「都市更新執行機制檢討與展望座談會」，邀集臺灣都市更新公正促進協會及爭議個案之住戶到場表達意見，後續並邀請個案中不同意參與之所有權人、主管機關及實施者共同參加都市更新個別輔導會議，試圖協助各方溝通，雖然輔導會議僅為法令釋疑及對話之平臺，無法干涉或變更機關已決定之計畫，但歷經數場會議，陳情住戶所提出之「保障居住權」、「同意書之效力與撤銷」以及「強制拆除」等公平正義問題期望中央能將相關問題納入修法之考量，兼顧及各方權益並促使都市更新更順利推動。

創新政策階段性成果
老舊公寓更新專案都委會通過2案
臺北市政府為協助4、5層樓老舊公寓更新，於2010年公布「臺北市老舊公寓更新專案」，公布後即引起民眾關注，依市府所公布之資訊，截至去年底共有30案提出專案申請，已核准3案事業概要，並有2案事業計畫經都委會審議通過。市府為推廣本項政策不遺餘力，去年度共舉辦361場法令說明會，積極宣導都市更新觀念。在這樣的努力下也讓我們看見初步的成果，都委會審議通過的案件中，位於南港區之臺肥新村基地即為值得一提的個案，該案屬於輻射屋基地，亦為住戶自行成立更新會擔任實施者之更新案，前於2008年底申請事業計畫報核，公開展覽完畢後即因整合問題而無推動進度，至市府公布老舊公寓更新專案後續提出申請，去年經都委會審議通過，雖後續還須經都市更新及爭議處理審議會、都市設計及土地開發許可審議委員會審議通過後始能核定實施，仍有一段漫長的路要走，但市府政策仍為這個自立更新案件提供了一線希望，我們也期盼未來能有更多這樣的案件出現，並且順利推動重建。

臺北好好看系列二綠美化維護期屆滿
臺北市政府為改善都市空間環境，於2009-2010年間推動臺北好好看系列二計畫，累積74件空地綠美化案，依規定至少須維持至去年底(12月31日)，並應持續維護管理至建物新建前。市府推動本計畫之立意良善，協助民間及公有土地改善利用，除去荒廢之建築物，以減少社區治安、環境景觀及衛生問題，然目前綠美化基地已達880處(面積約11.75萬坪)，雖計畫原本係定位為解決閒置問題，而非興闢公園，然而對於民眾而言，原本老舊窳陋的閒置空間搖身一變成為綠意盎然的小公園，但轉眼卻又將成為開發建地，綠美化的效益僅是曇花一現，且維護期間屆滿後可能產生大量開發案，恐對房價造成影響，其實際效果與適當性確實有待商榷，我們也期望未來政府之政策擬定時能夠長期考量，為民眾謀取更長遠的利益。

結語
2011年適逢總統大選之重要時刻，都更議題再次躍上競選政策版面，成為候選人主打政策之一，顯見都市更新已廣獲得社會大眾之重視，且為民眾所期望之政策，但都市更新之目的是為了復甦都市機能、改善居住環境及增進公共利益，而鼓勵老舊社區之再開發利用，制度推動迄今已十餘年，成就了許多美事，但也顯現了許多問題有待修正，此時提出創新的政策也許能夠突破一些僵局並開創出新的契機，但政策之擬定仍應有長遠的目標與理想，並有嚴謹的執行機制與手段才能長遠執行，而改善現有之制度與效能亦是全民所期待，期盼未來的一年各界能繼續合作為推動都市更新而努力。

(本文原載於都市更新簡訊第53期)