都市更新專責機構設置機制芻議-財團法人都市更新研究發展基金會

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都市更新專責機構設置機制芻議

台灣設置更新專責機構的契機與限制

我國推動都市更新迄今，已有4次試圖成立都市更新公司之經驗。最早始於1997年行政院會通過「都市更新方案」時，中央為積極並有效推地動都市更新方案，擬成立公私合營之「巨眾都市更新股份有限公司」；在未能順利成立之情況下，於2007年續提出成立「台灣都市更新股份有限公司」之計畫，而在相同時期。臺北市政府亦提出成立「臺北市都市更新公司」之計畫。在同樣面臨質疑之情況下被議會退回，復於今2011年著手研議成立「財團法人都市更新推動中心」之構想，本基金會觀察過去幾次所遭遇之問題，並研究國外都市更新機構之執行經驗，提出幾點建言。

前車之鑑、他山之石
觀察我國過去幾次未能成立都市更新公司之經驗，所面臨之質疑可歸納為四項：(1)與民爭利；(2)圖利特定對象；(3)營利組織與公益目標不符；(4)監督方式。

因此，本基金會就國外設立之都市更新專責機構進行研究，其共同之特性即在於具有專法之支持，使機構之成立與運行具有正當性，其它特性包括：
●組織型態及特性─獨立機構、法令授權、公部門性質。
●業務方向─配合政策，引導私部門投資或自行實施。
●資金來源─政府預算支持。
(都市更新專責機構案例解析請參閱都市更新簡訊第51期)

立法意旨與設立目標
就法源而言，專責機構之立法依據主要來自都更條例第9條及第17條之規定。第9條係賦予主管機關主導辦理都市新事業之權力，而第17條則係因更新事業業務艱鉅繁瑣，應設立專責機構強化建設職能，以有效推動更新事業。由此可見，成立專責之目的在於，希望藉由機構體制能避免受公部門之會計、人事與採購制度之限制，達到彈性晉用專業人員、不受預算與財務限制、以及避免圖利特定對象及審查與執行分工之效果。故都市更新專責機構之組織運作，應以下列項目目標：
●帶動都市升級、引入民間投資：以公正專業之角色協助解決投資人之疑慮，以協助公有土地更新。
●充實公共設施、創造公共利益：呼應政策，推動大規模計畫。
●公平競爭機會、保障公私部門權益：避免公產利益折損，並保障公私部門權益。
●建立正面形象，加速推動效率：作為政府之夥伴，調合公私意見；並協助進度停滯個案、彈性及健全運作機制，提升更新執行效率。

推動策略
為使專責機構之成立可行，須能面對各項質疑，本會業就相關課題進行討論，並研提策略作為專責機構設立、運作及監督制度之原則。

策略一：推動範疇以大規模示範性更新案為主
專責機構協助案件以大規模都市更新旗艦計畫、公有土地都市更新或更新後主要為公共用途等，民間企業難以推動之更新案為主；部分確有更新需求但民間資源不易投入之地區亦予以協助。

策略二：招商為主，實施為輔
針對大規模更新旗艦計畫、公有土地佔大部分之基地，由專責機構掌握規劃設計、公共效益及公有財產參與分配之公平性，並將有利潤之案件辦理招商之方式，達到掌握更新推動方向並還利於民之目標。

策略三：建立超額利潤回饋機制
於招商機制中建立超額利潤回饋機制，針對更新後實際售價高於權利變換估價一定金額以上之情形收取超額利潤回饋，以避免更新後房價過高影響周邊房地產市場，並將其產生之獲利回歸政府。

策略四：配合政策協助私地主招商
針對民間要求協助之案件，除需經單元內所有權人達一定比例以上同意外，得由市府政策指示由專責機構協助，避免擾亂民間整合情形。

策略五：完備監督制度
●立法監督─行政法人設置自治條例均需經由議會通過，且補助經費亦需依預算程序送議會審議。
●行政監督─董（理）事、監事人選必須由監督機關聘任，且營運計畫、人事、營運等規章須事先報監督機關備查或核定、年度預報監督機關備查，不動產處分及設定負擔、借貸需經監督機關核定。
●監察監督─年度執行成果及決算報告送審計機關、決算報告亦可加以審計，並將結果送監督機關或相關機關為必要之處理。
●人事監督─董事、監事人選必須由監督機關聘任。
●公眾監督─行政法人年度財務報告應由會計師查核簽證，相關資訊應依政府資訊公開法予以公開，年度計畫及預算經主管機關審核後向大眾公開，並建立機構人員財產申報制度，以受公眾監督。

組織角色、定位及功能
更新專責機構係以公共利益為出發點，可視為主管機關之延伸，以推動政府重大之都市更新政策為主，故對上而言，專責機構應為「政府更新夥伴」之角色，具備受政府委託擔任招商主體之功能定位，以及經政府同意實施而擔任更新事業實施者之定位；對下而言，則應具備「民間技術支援」之角色，可受社區委託作為技術顧問，亦可擔任資金協助者，以支援協助推動更新事業(見圖一)。

組織型態分析-公營事業、財團法人及行政法人
都市更新專責機構於都市更新條例相關法令並無限制或規定，目前以行政法人、財團法人及股份有限公司為較可行之組織體制，三種組織型態優缺點如下：

一、股份有限公司(法源：公司法)
屬於以營利為目的之社團法人，政府設立之案例包括：漢翔公司、國營國際機場園區公司、臺灣金融控股公司、臺北大眾捷運公司…等，其優點在於可依都市更新條例擔任實施者(#9、#10、#11)，且享有投資抵減之優惠，然過去計畫設立之更新公司，接遭受民意機關之質疑，主要係因公司屬於營利組織，成立之目的即有民爭利之虞，故至今未能設立，此外，若成立為公營公司，則其運作仍受採購及人事規定之限制。

二、財團法人(法源：民法)
屬於為特定目的成立之組織，包括：國家同步輻射研究中心、國家實驗研究院、國際合作發展基金會、…等。財團法人之設立須符合公益之目的，人事部分並可由市府派任董事及監察人，且相較於公營公司而言，所受採購法限制較弱，為財團法人組織之優勢，然依現行法令，財團法人尚無法擔任實施者，且受限於法令，其資金運用不易，且營業所得稅之前期虧損無法於當期營收中扣除，屬其財務面之限制。

三、行政法人(法源：行政法人法、100年4月27日施行)
屬於為特定公共事務設立之公法人，目前僅有國立中正文化中心為行政法人組織，其設立之目的係具公益性，其業務性質亦符合專責機構需求，且行政法人法之規範已鬆綁多項法令限制，多以訂定內部規章做為監督方式，並具有財產持有、處分及設定負擔之彈性，受採購法限制為三類組織中最弱者，最能符合專責機構之設立目標。且行政法人法所定之監督機制尚屬完整。此外，都市更新之推動勢必與私權相關聯，行政法人於涉及私經濟爭訟時，循民事途徑處理，不涉監督機關之責任，可使機關與機構間之權責更為明確。
綜上所述，三類設置組織型態建議方案順序為：(1)行政法人；(2)財團法人(3)股份有限公司(見表一)。

項目		行政法人	財團法人	股份有限公司
設立目的	具公益性	強	強	弱
	避免與民爭利	強	強	弱
	定位	公法人	私法人	私法人
財務運作	價購土地	可	可	可
	自有財產處分及設定負擔	可	受限	可
	管理公有財產	可	否	可
業務運作	實施更新事業方式	#9同意	#9同意	#9同意、參與公開評選
	辦理招商	可*	否	可
	提供資金協助	可	可	可
	提供技術服務	可	可	可
	採購法限制	弱	弱	強
監督	法令規定之監督方式	強	弱	弱
人事	人事自主、可進用專業人員	可	可	可
稅務	營所稅前期虧損扣除	-	否	有

相關配合措施
都市更新專責機構若以行政法人之型態設置，所依循之行政法人法屬通則性法令，由直轄市、縣（市）準用時，仍須制定自治條例及相關規定，本基金會提出下列建議做為後續研究之參考。

一、制度及財務
組織設立法令，直轄市、縣（市）得準用行政法人法之規定制定自治條例，設立行政法人，都市更新專責機構設置自治條例，組織運作相關規定包含：人事、行政、財務、業務、監督等內部規章。
財務方面，專責機構之預算建議參考香港事建局之案例，於初期3-5年受市府預算補助，後續則以盈虧自負為原則，市府視情況預算補助；而實施及協助推動更新事業之資金來源，則可藉由尋求投資人、貸款等方式籌資；其他為維持組織運作之基本收入來源可包括：專業服務業務收入、不動產管理營運或處分、受捐贈等方式。

二、人事聘派
建議組織類型為董事會制，董事長、董事及監事由政府聘任，執行長則由董事會通過後聘任，其餘設行政、財務、投資招商、社區輔導、更新事業及研究發展等6個部門，分別掌理機構所需推動之業務。

三、業務型態及推動流程
A.政策主導型推動地區
位於指標性區位、現況環境未能與重大建設配合、不符都市應有機能、其更新對於整體都市景觀及機能有顯著效益、利基不足或更新後為公用等。專責機構協助推動此類基地之目的，帶動週邊地區發展或更新契機，其協助之方式應視個案評估結果選擇機構自行實施或協助公開徵選實施者(見圖二)。

B.技術支援型推動地區
此類地區應屬已依都市更新條例#6或#7劃定為更新地區，其整體居住環境有改善之必要，但經一定時間內無人發起推動，且由政策指示為鼓勵推動更新地區，則機構應協助評估招商或自力更新，並以申請政府補助、整合私有地主或參與更新事業等方式協助地區推動更新事業，而此類地區另包含依更新條例#7劃定且更新具急迫性之地區，此時專責機構則應協助進行融資，或投資以利解決財務問題(見圖三)。

C.技術服務與輔導
除上述二類由專責機構協助推動之案件外，專責機構基於協助民間提供專業技術服務之目標，亦可提供都市更新之專業技術服務，民眾諮詢服務，擔任民間推動更新顧問角色。

結論與建議
基於本基金會目前之研究成果，因行政法人具備：(1)為公正、公益第三人開發單位；(2)具備彈性運作機制；(3)有建全監督機制之特性，故建議以行政法人為設置專責機構之優先考量，然因行政法人法施行時間尚短，目前也僅有中正文化中心之案例，故後續仍需對其運作方式、成效進行觀察與研究。此外，政府機關如以行政法人型態成立都市更新專責機構，須先釐清都市更新條例施行細則第5-1之適用對象，是否包含行政法人之法令疑義，並另案訂定相關規範，以加強設立可行性及效能。

(本文原載於都市更新簡訊第52期)