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都市更新條例修正草案綜合評析


行政院於2012年12月29日函請立法院審議都市更新條例（以下簡稱條例）修正草案，本文提出對於該修正草案的綜合評析意見供修法參考。

壹、都市更新地區的劃定相關條文評析
一、更新地區的劃定的實質要件
迅行劃定更新地區的草案第9條和優先劃定更新地區的草案第8條，都只是條文文字上部分修正，對規範內容並無實質變更。

條例第11條，未限制自行劃定更新單元的實質要件，使都市更新更具有彈性，草案第21條則明定「有第八條第一款至第三款或第六款情形之一者」，排除所有權人援引草案第8條第4、5款規定，才可申請自行劃定更新單元。本文不認同此修正，推動更新必須仰賴民間力量，因此，沒有必要在實質要件上作太多限制。

二、更新地區的劃定的程序要件
草案第10條規定：「應送該管政府都市計畫委員會審議通過後」，取代之前未限定審議的委員會的規定。草案第21條也增訂更新單元劃定基準，應經都市計畫委員會審議通過後。
都市更新涉及都市計畫，為使都市更新與都市計畫吻合，明訂由都市計畫委員會審議，當然可能達到符合都市計畫的功能。然而，都市計畫委員會要達到此功能的前提，必須委員都具專業而且都能獨立行使權力，否則此一修正的效益並不大。

貳、都市更新事業實施者相關條文評析
一、都市更新事業實施者的資格
1.公辦都更
依草案第9條第2項由上級主管機關指定直轄市（縣）市主管機關迅行劃定的更新地區，草案第11條第3項修正不以上級主管機關劃定的更新地區為限，亦得由上級主管機關依草案第11條前2項規定主導辦理。此修正有助於都更加速落實，值得贊同。

2.私辦都更
依條例第10條，土地及合法建築物所有權人即可申請事業概要，單一個人即可提出申請，草案第20條第4項，修正為更新單元內之土地及合法建築物所有權人未達七人者，才可由土地及合法建築物所有權人提出申請。等於限制私辦都更核准事業概要申請者的資格。

事實上即使一人提出申請，依現行第10條規定，仍須人數和產權超過十分之一以上的所有人同意，而將來也需符合絕對多數人數和產權的所有人同意。因此，本文認為更新單元內之土地及合法建築物所有權人達七人者，排除由土地及合法建築物所有權人提出申請事業概要，並無必要。

二、都市更新事業實施者評選爭議處理程序事項
修正草案第13條至第19條，規定主辦機關和評選小組，也詳細規定公開評選爭議的異議和申訴的救濟程序，有利於都更事業的推動。然而，類似規定，其實依現行行政救濟相關法律也可以辦理，因而實益有限，可有可無。

參、都市更新事業概要申請要件相關條文評析
一、都市更新事業概要申請的實質要件
依草案第20條第5項規定，將土地及私有合法建築物所有權人由十分之一，提高到十分之三和二分之一。如前所述，同意申請核准都市更新事業概要，只是發動都市更新而已，因此，本文除認為十分之一以上同意申請的規定，並未違反正當行政程序，因而並無提高比例的必要。

即使要遵守有效的釋字第709號解釋，提高至十分之一點五或十分之二應已足夠，而不必提高到十分之三和二分之一。

草案第23條排除人數及面積比率計算的類型，因個別不同的理由，確實應排除於都市更新單元內土地及私有合法建築物所有權人比例的計算，值得贊同。

二、都市更新事業概要申請的程序要件
增加「土地、合法建築物所有權人意見綜整處理表」，當然有助於政府審議都市更新事業時，瞭解土地、合法建築物所有權人意見的全貌，而有助於審議准否的判斷，值得贊同。

肆、都市更新事業計畫核准實施要件相關條文評析
一、多數決比例
草案第36條修正將土地及私有合法建築物所有權人，在迅行劃定更新地區，由二分之一提高到三分之二；在優先劃定更新地區，由人數五分之三產權三分之二提高到四分之三；在自行劃定更新單元，由人數三分之二產權四分之三提高到五分之四；產權達一定比例人數免計，由產權十分之八提高到十分之九。

條例第22條的同意比例，已經釋字第709號宣告合憲，提高同意比例，反而阻撓公共利益的達成。因此，此一修正，難以苟同。

草案第37條規定共有土地上有數棟（或幢）建築物，應得分別計算同意比率，而不以政府迅行劃定之更新地區為限。此修正可以全面解決實務執行困難，值得贊同。

二、撤銷同意的要件
條例第22條和草案第36條都賦予所有權人於都市更新事業計畫公開展覽期前撤銷其同意的權利。此種規定等於賦予所有權人悔約的權利，從契約應遵守的原則來看，此為例外，應該加以限制。草案第36條第4項規定但書「但更新後獲配之面積及權利價值不低於報核時之計畫，且財務負擔不高於報核時之計畫者，不在此限。」都對此一撤銷權加以限制，可兼顧民眾權益的保障及都市更新事業計畫的安定性。

現行規定「權利義務相同者」，實務上必須就個案具體認定，經由條文解釋適用即可解決。草案明定「權利價值不低於報核時之計畫」，反而增加更多爭議，因此，無法贊同。

三、公有土地
草案第43條第3項規定公有土地面積或比率達一定規模以上者，必須採公辦都更的方式， 此一修正其實是似是而非，目前公有土地被占用或無有效率利用者比比皆是，政府如能有效率都更，也能有效率利用公有土地，此一修正將衍生更多的問題，因此，無法贊同。

伍、權利轉換相關條文評析
一、刪除條例第25條之1實施者申請主管機關徵收的規定
原條文規定實施者得協議價購和徵收，因徵收也須經主管機關核准，主管機關只要訂定完全補償的標準，對被徵收收人也無不利可言。因此，刪除此一條文，無法贊同。

二、權利變換計畫一併徵求同意
草案第46條規定以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫擬訂報核時，併同經徵得草案第36條同意比率之權利變換計畫，以解決現行權利變換計畫未徵求同意的爭議，可保障當事人權益，值得贊同。

三、估價師選任
新增草案第48條規定委任三家以上專業估價者查估後評定權利價值，可使估價較為客觀，因此，值得贊同。

四、共同負擔的計算
草案第49條第1項規定共同負擔的計算，由權利變換範圍內之土地所有權人按其「權利價值比例」修正為「權利價值比率、都市計畫規定與其相對投入及受益情形，」因權利價值本應參考都市計畫規定與其相對投入及受益情形，因而此部分其實並無實質變更。
至於增加公共負擔也可以以現金給付，提供當事人多一種選擇，值得贊同。

五、無法分配的補償與差額價金
草案第50條第1項，就無法分配的補償，明定以「評價基準日評定之權利變換後應分配之權利價值，依法定清償順序扣除應納之土地增值稅、田賦、地價稅及房屋稅後計算補償之。」將都市更新權利變換實施辦法第7條之1有關現金補償的計算方式，提升至本條例位階規範，讓所有權人也可以參與分享更新效益，值得贊同。

然而，第6項規定「應繳納差額價金而未繳納者，其獲配之土地及建築物不得移轉或設定負擔。」，因差額價金未繳納，只要規定「對獲配之土地及建築物，有法定抵押權。」或「對獲配之土地及建築物，有優先受償權。」並囑託登記，以此一限制較小的手段，即可確保差額價金的繳納。因此，無法贊同。

六、未經完成拆遷不得預售
草案第53條增訂第2項規定申請建造執照前，實施者應舉行說明會，此規定有助資訊透明，值得贊同。

然而，第3項規定「權利變換範圍內土地改良物未拆除或遷移完竣前，不得辦理更新後土地及建築物銷售。」限制當事人締約的權利，不利於實施者融資，因此，無法贊同。

七、分配結果確定的效力
草案第54條規定：「權利變換後，原土地所有權人應分配之土地及建築物，自權利變換計畫核定發布實施之日起，視為原有。」將「分配結果確定」修正為「權利變換計畫核定發布實施」，似乎較明確，但並無實質變更。

八、拆遷補償
草案第55條第1項將實施者自行拆除的「予代為」刪除，因權利轉換後，解釋上，原所有權人就該土地改良物已變成共有，實施者依法授權實施，可於取得拆除執照後自行拆除。因此，第1項修正，無法贊同。

第2項增加主管機關調處的規定，第3項明定主管機關執行拆除或遷移前，得先行停止水、電、瓦斯的供應，並得封閉工地，有助都更事業的實施，因此，值得贊同。

九、承租人補償請求權
草案第56條將租地建屋承租人補償請求權金額由「一年租金之補償，所餘租期未滿一年者，得請求相當所餘租期租金之補償」，修正為「相當補償」，讓承租人得依契約內容為主張，較符合私法自治精神，因此，值得贊同。

十、履約擔保
新增草案第61條，將資金、工程及建築物所有權都列為信託財產，並將建築執照註記為信託財產，將可確保資金、工程及建築物所有權獨立於當事人自有財產以外，有助都更的順利完成。因此，值得贊同。

十一、權利變更登記
草案第63條增訂的第2項受異議時如何處理和第3項，都是執行上的技術問題，而第3項「並以該登記名義人之名義辦理囑託登記。」對照都市更新權利變換實施辦法第16條條文文字，囑託顯然有誤。因此，此2項增訂可有可無。

陸、獎助相關條文評析
一、容積獎勵
草案第64條將都市更新建築容積獎勵辦法已有的獎勵規定於第3至五款，並未實質變更容積獎勵，此修正可有可無。

草案第64條以「優先劃定及迅行劃定更新地區，既為『優先』及『迅行』更新，即無再予時程容積獎勵之必要」為理由，刪除原條文第3款給予適度容積獎勵的規定，則是罔顧現實的作法。目前的現狀是不少優先劃定及迅行劃定更新地區仍無法順利實施都更，更須提供容積獎勵給予實質的助力，因此，此一刪除，無法贊同。

二、稅捐減免
都市更新的實施方式，雖得以「權利變換」、「協議合建」或其他方式實施，但條例第46條於土地增值稅及契稅兩稅目的租稅優惠，則僅限於以「權利變換」方式實施，草案第66條，增訂第7款授權地方政府視地區發展趨勢及財政狀況給予協議合建也可減徵土地增值稅及契稅，拉近協議合建和權利轉換稅捐優惠，符合「同一經濟活動不因主體組織或形式上經營的模式不同而為差別待遇」的現代經濟法制的原則，因此，值得贊同。

然而該款但書「但依第二十一條規定自行劃定更新單元實施者，不予減徵。」則又給予稅捐差別待遇。自行劃定更新單元也必須在客觀上有實施都市更新的公益性和必要性，不應有差別待遇，因此，此一但書，無法贊同。

柒、修正草案綜合評價
以上就都市更新條例修正草案各部分加以評析，以下為綜合評價：
一、近半數並無修正必要
如以上各部分所分析，近半數修正內容並無必要， 有必要修正者為：回應釋字第709號解釋宣告違憲、有利都更事業進行及保護所有人的適當方法的修正。無必要修正者為：公益性、多數決、限縮實施者資格、公有土地達一定規模者只能採公辦都更、限制預售、文字修正及無實質意義的修正。

二、應落實法案影響評估
修法應落實法案影響評估，使修正後的都市更新條例有助於推動都市更新及提升都市地區的環境品質。因而程序保障必須為實體權利保障所必要，不應讓任何人可以程序作為阻撓合法都市更新的手段，而反對重建追求主觀價值者應承擔其成本，不能平白享受都市更新單元內更新後的效益，而不給付共同負擔。都市更新的時實施仍應善用企業經營的效率，才能提升整體的福祉。

三、修正草案條文尚待修正
基於以上評析，可知修正草案條文尚待修正，沒必要修正的條文應維持原條文，沒實質意義的修正可有可無，並應加強校對明顯的錯誤。

  • 發布日期
    2015/06/15
  • 發表人
    國立中正大學法律學系教授
    謝哲勝
  • 關鍵字 更新法規

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