全方位推動都更 條例修正再協商(訪問許文龍署長)-財團法人都市更新研究發展基金會

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全方位推動都更條例修正再協商(訪問許文龍署長)

內政部營建署許文龍署長

許文龍署長自1981年7月就從臺北市政府轉任職內政部營建署歷經三十餘年，歷練豐富，熟稔營建署業務。今(2015)年2月6日許署長上任，本基金會特別專訪許署長，讓讀者更清楚瞭解目前中央都市更新政策方向、都市更新條例修法進度及政策推動重點。以下是本基金會丁執行長訪問許署長內容：

丁：都市更新為營建署主要業務之一，新的一年「都市更新」工作推動重點有哪些？

為了持續推動都市更新，內政部過去曾研擬一系列推動計畫，作為都市更新政策方針，細數歷年來更新政策推動，除了已經達成一定之成果，但也仍有若干問題亟待改善處理；有鑑於此，內政部擬訂「都市更新發展計畫」，已於今年2月26日經行政院核定，作為下一階段的工作重點。
「都市更新發展計畫」內容包括：持續檢討都市更新相關法令規範、辦理整合型都市更新示範計畫、政府主導都市更新、鼓勵民間整合更新實施，以及提高都市更新資訊透明度，促進民眾參與，落實居住正義，改善國人居住環境品質，營造城鎮魅力及競爭力，並因應地震災害發生之可能性，持續推動都市更新。

丁：都市更新相關法令檢討上，大家關心的都市更新條例修法，修法時程預估為何？目前都市更新條例修正案尚未獲致共識部分有哪些？

行政院及立法委員提案的修正草案達21版，在今(2015)年1月12日已由內政委員會審查完竣，通過80條，保留15條，並續由該委員會於1月19日提立法院院會討論，經決議有關保留條文及立法委員所提保留意見等部分，先交由黨團協商後再行處理。
過去這一年多歷次立法院的審查更新條例，我都非常重視，除非另有要公，否則一定親自參與，未來我也會儘量親自參與。由於都市更新條例攸關人民財產與居住權益，已列入內政部積極優先推動之重大法案，本署將會持續配合立法院加速法案審議進程，以避免影響未來都更推展，並回應社會大眾期望。

都市更新條例修正草案諸多爭點尚待協商
目前尚未獲共識部分，主要爭點包括：未經政府劃定更新地區得否由民間辦理更新；事業計畫同意門檻；容積獎勵之妥適性；以及代為拆遷之主體、爭議之管轄法院及其適用範圍等。

其中最大的爭議主要是在以權利變換實施時，政府代為拆遷機制是否應予維持？有部分意見認為都市更新屬私權，應由民眾自行尋私法途徑處理，而不是由政府介入強制拆除。

然都市更新如以權利變換方式實施時，相關權利人間之分配係由實施者依都市更新法令之規定擬訂權利變換計畫，由政府審議其公平性、合理性，介入調整私權間之權益分配，並作成行政處分予以確定，與協議合建之分配，係基於私法自治原則由雙方合意為之完全不同。所以這個行政處分，是政府介入實施者與相關權利人間之分配，並非單純的私法關係，而是公私法混合型的關係。故計畫如經政府核定後，政府有必要在推動的過程中，予以適時的協助。

另外本次都市更新條例修正已加強都市更新公益性的審核，由政府進行嚴格把關且要經過聽證程序多方論辯後，如為維護公共安全、公共衛生及避免公共危險等公益性達一定程度者，政府仍應適度介入協助推動並提供一些獎助措施，這對於早期發展之都市地區呈現建築物結構老化、巷道狹小、防災與抗震能力不足、實質環境惡劣及都市機能衰敗的現象，在目前各種都市災害頻傳之情形下，確有必要持續來推動，由於此部分仍在立法院持續討論中，本署也會針對政府推動更新立場及加強各方權益保障之前提下，來說服各委員予以支持。

丁：希望更新條例的修法在各界的理想下，能兼顧執行面的可操作性。去年底市長選舉，各候選人紛紛主張公辦更新，臺北市更提出「全面公辦更新」，請您談談台灣的公辦更新政策，您認為政府應該扮演什麼角色？

目前臺灣推動的公辦都更與民間辦理的個別社區重建、整建的區別，在於政府在做的是一個「都市更新整體計畫」的概念。希望運用公共建設，透過經濟、社會、產業等跨領域資源，結合在地社區特性、生態智慧及永續環境等觀念，進而帶動區域再發展及都市再生。

也就是說，政府主導都更案，透過地區內土地使用、公共設施、文化歷史資源及國公有產權情形之體檢評估後，將具有保存價值之文化資產予以保存，不符合都市應有機能者，則檢討調整土地使用分區，辦理都市計畫變更，並訂定都市更新計畫，將區內閒置、低度利用的大面積公有（營）土地及設施，由政府投資興建公共建設、興闢公共設施，或招商引進民間開發及經營，作為地區發展的觸媒；針對私有產權居多的地區，則規劃引導公共設施的提供，串聯更新的公共效益。

在「都市更新發展計畫」中，「政府主導都市更新，帶動區域再發展」就是主要內容之一，希望利用中央都市更新基金能量，透過主導大面積、低度利用，且未符合都市應有機能的國公有土地更新或投資地方政府主導都市更新案，來推動地域再生。

公辦更新十年有成
丁：去(2014)年公辦更新部分成果相當豐碩，近年還有哪幾個案件招商？

自2005年起本署就開始籌劃政府主導的更新計畫，陸續勘選235 處位於水岸、港灣、鐵路、捷運場站及都市舊城區之更新示範地區，由本部編列公務預算及由中央都市更新基金預算補助地方辦理先期規劃及可行性評估。經瞭解、整合公私產權意見後，劃定都市更新地區及辦理都市計畫變更，透過招商引進民間投資開發。目前計有146處刻正辦理先期規劃、招商前置作業或招商實施中。
截至今年2月底，計有42處公辦都市更新案公告招商，自2011年起已有新北市永和大陳義胞都市更新案更新單元2等25案成功招商實施中，預計引進民間投資1,231.2億元；臺鐵臺北南港調車場都更案等2案公告招商中。

另外，政府投入資金興闢重大公共建設，自行實施帶動更新的案件，包括：嘉義市火車站附近地區都市更新示範計畫、南港高鐵沿線地區更新示範計畫等10案，投入經費總計436億元。

丁：對於營建署主導的更新個案，中央與地方合作關係為何？營建署是不是要把原本營建署主導的都更案交給臺北市主導？是否有競合之關係？

本署自行實施的都市更新案件係由本署擔任實施者，擬訂更新個案之事業計畫及權利變換計畫，並經內政部都市更新審議會審議後，再依公開評選程序委託都市更新事業機構實施，並以中央都市更新基金支應更新規劃、都市計畫變更、權利變換費用及整合與招商作業費用。

中央地方協力塑立公辦更新典範
主要是係以地方政府規劃都市發展藍圖之基礎上，研議對土地所有權人及公共利益最適當開發方案，以中央都市更新主管機關立場主導都市更新案規劃，再依都市更新條例第9條規定依公開評選程序委託都市更新事業機構實施，惟涉及細部計畫、都市設計及交通影響評估等事項，需由地方政府積極協助辦理，俾利都市更新案之推動與開發。

本署自行實施台電中心倉庫、嘉興街學生宿舍、電力修護處及臺銀捷運圓山站西側地區等都市更新案，均持續執行中且已獲致相當規劃成果，因臺北市政府向本署強烈表達希望由該府以實施者角色積極主導後續開發，本署基於尊重臺北市政府統籌規劃都市發展願景，建議臺北市政府應先行取得台電公司、臺灣銀行公營事業機構同意後，循程序提報內政部都市更新推動小組及中央都市更新基金管理會討論，確認後續辦理程序及中央都市更新基金回收歸墊等事宜。惟如台電公司、臺灣銀行公營事業機構仍屬意由本署繼續主導後續開發，則本署亦可配合臺北市規劃之都市發展願景及需求，持續積極依期程推動各都市更新事業。

無論各都市更新案係由臺北市政府或本署主導辦理，均以充分保障土地所有權人相關權益，並發揮最大公共利益為目標，未來倘由臺北市政府接辦都市更新案後，本署亦期許該府能立基於該等都市更新案目前之規劃成果，積極引導土地再開發利用、復甦都市機能、改善居住環境，創造更多的公共利益，並樹立公辦都市更新之典範。

公地更新採權變方式依法處理違占合理分配房地
丁：公有地更新較民間土地更困難，一般可能面臨各公地管理單位協調、違占建戶協調、私有地安置困難等問題，政府面對這些問題策略為何？

公有地更新之所以較民間土地困難，主要因為公部門在處理與私人的違占建戶、安置等議題，均需依法行政，相關協調均依法有一定的標準，較乏彈性，且機關基於管理全民資產的角度，財產之損益經常是管理機關必要且最主要的考量。因此，更新條例草案目前已研擬修正條文，使公產管理機關就公產部分實施權利變換分配更新後房地，不以標售或讓售為限，將有助公產管理機關參與都更並維護公產權益。

透過更新條例第9條公開評選機制引進民間廠商合作開發
此外，依據更新條例第9條規定，透過公開評選機制，由主管機關或委託其他機關（構）評選出具有更新效益且對公產具財務收益之民間投資廠商；而國公有土地分配之房地價值及位置，於都市更新事業計畫及權利變換計畫明定外，透過都市更新審議會審議通過，由各級主管機關認為確實合理可行後，核定實施，確保公有土地及私有產權之權益。

成立推動小組溝通平台跨領域、跨部會及中央、地方意見整合
目前中央已成立「行政院都市更新推動小組」及「內政部都市更新推動小組」，並陸續敦促地方得依個案性質成立「專案推動小組」，透過各層級都市更新推動小組溝通平台，整合跨領域、跨部會及中央地方意見，從都市整體發展角度，於經濟產業、環境永續、社會福利、文化保存等不同層面，協調議定公辦都市更新案件之推動策略、投資條件、開發期程及相關配合發展事項等。

丁：民間自力更新補助部分，中央都市更新基金是否擴大補助？是否增加項目金額？

民間自力更新部分，在「都市更新發展計畫」中也鼓勵民間整合更新實施，強調由「投資型」更新擴展為「自主型」更新、由「重建型」更新延伸到「整建維護型」更新，以及由「居住功能型」更新進階為「健康樂活型」更新，回歸民眾需求，回應高齡化社會需要。

另外，內政部於2011年間訂定發布施行「中央都市更新基金補助辦理自行實施更新辦法」，並受理申請補助。截至去年12月底共核定補助52案，補助項目包括：重建案規劃設計費、整建維護案規劃設計費及工程經費。

此外，為因應人口老化趨勢，鼓勵老舊建築物增設昇降機設備，提高老舊建築物耐震能力，也在去(2014)年9月26日修訂「中央都市更新基金補助辦理自行實施更新辦法」，擴大了補助範圍及額度，希望藉此鼓勵地方政府輔導更多民眾自行實施都市更新。包括：

1.以重建方式自辦都市更新者，提高擬訂都市更新事業計畫費用補助上限，每案補助上限由450萬元提高為500萬元。
2.以整建或維護方式自辦都市更新者，新增建物耐震評估、結構補強及增設昇降機工程費用補助項目。

運用中央都市更新基金補助住戶推動自力更新
丁：針對民間自力更新部分，您的期許為何？

配合行政院核定的「都市更新發展計畫」，未來4年中央都市更新基金將編列約4.5億元補助辦理都市更新先期整合作業、輔導成立都市更新會、擬具都市更新事業計畫報核、私有老舊公寓大廈整建維護規劃設計及工程施作、老舊建物耐震補強鑑定及工程修繕，以及補助各地方政府遴選專業團隊協助辦理都市更新相關業務，輔導老舊公寓大廈住戶自力推動都市更新。

另外，為了使更新事業順利推動，將持續舉辦更新法令講習、實務工作坊等活動，提升都市更新人才專業技能，並加強一般住戶對於都市更新的認知，未來4年預計完成培訓更新教育訓練6,000人次，進一步鼓勵民眾自己作主、自行改善居住環境。

修正老舊公寓增設電梯之建築相關規定
此外，為因應高齡化社會趨勢， 2月12日已經頒布「五層以下公寓大廈於共有土地增設昇降設備應檢附土地及建築物權利證明文件作業規定」，促使老舊公寓儘可能在不影響他人權益及公共安全前提下增設電梯。

丁：高齡化社會的來臨，加上臺灣特有的巷道狹窄所衍生的消防問題，都市更新是台灣必走的一條路。最後，請您對於未來台灣推動都更提出一些期許，給我們一些正面的勉勵。

近年來都市更新主要以提昇臺灣整體競爭力、拓展城市行銷、改善居住環境品質為目標，都市更新具有提高產業價值、改善都市機能、增進空間環境品質等優點。但是，目前也應該重新思考，高度都市化所帶來的負面效益，以及高齡化、少子化所帶來的衝擊。

表一都市更新示範計畫辦理情形統計表

地區	先期規劃	招商前置作業（註1）	招商中		實施中		結案或暫緩 (註2)	合計
地區	先期規劃	招商前置作業（註1）	公告招商	招商流標	招商實施	自行實施	結案或暫緩 (註2)	合計
北部	26	23	1	9	20	6	40	125
中部	15	6	1	1	2	0	18	43
南部	19	2	0	5	3	4	29	62
東部離島	3	0	0	0	0	0	2	5
總計	63	31	2	15	25	10	89	235

註1：前置作業包括都市計畫變更、都市更新計畫擬定、都市更新地區劃定、關聯性公共工程闢建、清理地上物及招商文件準備等工作。
註2：經先期規劃評估暫不可行。
註3：北部地區：基隆市、台北縣市、桃園縣市、新竹縣市。中部地區：苗栗縣、台中縣市、彰化縣、南投縣、雲林縣。南部地區：嘉義縣市、台南縣市、高雄縣市、屏東縣、澎湖縣。東部地區離島地區：花蓮縣、台東縣、連江縣、金門縣。
資料統計至2015年2月底。

另外，目前執行面常見的一基地多家建商插旗，以及因都市計畫分區，致使一建照不同容積率，所衍生出來推動過程中整合不易的問題，都是在更新推動面應再進一步設法解決的。但在政策面，促進更新資訊透明化、對稱化，優化自主更新的獎勵機制，加強建物結構耐震等級及相關安全措施提升，都是未來政策推動的重點。未來都市更新之推動有幾個面向：

1.強化計畫性
過去民間推動更新多呈現點狀的分布，未能達到都市再生的效果，未來將強化都市計畫之指導性功能，以整體性來考量更新的推動，並藉由公有閒置低度利用土地之開發活化，提升土地使用效力，達到都市再生的目的。

2.提高公益性
另外，利用都市更新容積獎勵增加公益設施、社會住宅；因應高齡化社會，提供增設升降梯設備補助，滿足國人對「住」的基本需求；藉由整合型都市更新示範計畫，強化都市防災能力，透過綠建築、智慧建築設計，提高都市的永續性，讓「生產」、「生活」及「生態」之三生理念能落實於都市更新。

3.增加透明度
過去民眾參與更新常有與實施者間資訊不對等之困擾，內政部除了先行修正更新條例施行細則相關規定，以規範實施者之資訊提供及確保民眾參與更新審議過程外，目前在立法院審議中之更新條例修正草案，對於資訊透明度之強化亦是修正重點之一。

臺灣都市土地利用已日趨飽和，人口成長率也日愈下降，惟有改善舊市區之都市機能與環境品質，才能與全球同步實現永續發展新願景。綜觀國內外成功更新經驗，必有專責的機構、完善的法令與制度、提供民間投資誘因、堅強的執行能力與社區共同的願景等因素，才是成功推動都市更新的基石。目前全球經濟成長趨緩、消費成長遲滯、資本市場泡沫化，臺灣應全面啟動都市更新，引導民間投資挹注重建、整建及維護產業，才能帶動關聯產業發展，提升總體經濟成長。

表二政府投入資金自行實施案件

編號	案名	面積 (公頃)	主辦單位	總投資金額 (億元)


1	士林市場改建工程	0.57	臺北市政府	11.77
2	南港高鐵沿線(土地跨區市地重劃計畫案)(第一階段)會展中心	3.36	經濟部國際貿易局	72.66
3	南港高鐵沿線(土地跨區市地重劃計畫案)(第一階段)文創中心(北部流行音樂中心)	7.65	臺北市政府文化局	45.50
4	南港高鐵沿線（土地跨區市地重劃計畫案）（第一階段）生醫管理中心	0.99	衛生福利部	19.66
5	南港高鐵沿線(土地跨區市地重劃計畫案)(第一階段)生技中心	25.31	中央研究院	216.57
6	嘉義火車站附近地區—農漁產運銷物流中心闢建工程	9.68	嘉義市政府	4.50
7	嘉義火車站附近地區—檜意森活村(林務局)	3.40	行政院農業委員會林務局	5.08
8	嘉義火車站附近地區—林業文化公園	29.13	嘉義市政府	6.70
9	嘉義火車站附近地區—阿里山林業村(林務局)	13.19	行政院農業委員會林務局	45.26
10	臺中市建國公有零售市場遷建計畫	2.23	臺中市政府經濟發展局	8.30
投資金額共計				436億元