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「強制」行政聽證—釋字第709號解釋對都市更新的挑戰
蔡志揚律師
現職 律州聯合法律事務所 律師
學歷 輔仁大學財經法律學系
輔仁大學法律學研究所公法組法學碩士
經歷 民間司法改革基金會執行委員
中華民國律師公會全國聯合會副秘書長
臺北市都市更新顧問小組成員
財團法人臺北市都市更新推動中心董事
4月26日大法官針對「文林苑」、「永春警察宿舍社區」、「土城大慶信義福邨」等都更案作成釋字第709號解釋，宣告都更條例第10條第1項、第2項及第19條第3、4項部分條文違憲，引發都更界震撼。
大法官對現今都更基本政策方向仍抱以肯定
不過細讀解釋理由與多數意見立場大法官所出具的協同意見書，似可推論大法官對於都市更新的整體政策方向，仍持肯定的態度，原因如下：
1.本次釋憲頗為關鍵的第22條「多數決」條款，大法官認為合乎憲法「比例原則」的規定。
2.另一爭議條文第36條「強拆」條款，大法官則從程序上不予受理，雖然不受理的原因是未被「確定終局判決」的理由提及，不符人民聲請釋憲的要件，然而第19條第3、4項同樣也未經人民聲請釋憲，卻仍以「規範功能具有重要關聯性」為由被一併納入審查（解釋理由書第一段參見），可見大法官並非完全不可針對第36條作成解釋，或許大法官仍想觀望一下實務爭議發展情形再作定奪。
3.大法官針對學界頗多討論批判的都更欠缺「重要公益」問題，未置一詞。
大法官解釋對都更最大的衝擊
釋字第709號解釋認為都更條例第10條第1項核准都更事業概要未經「審議」，且未確保利害關係人知悉相關資訊及「適時」陳述意見機會、第2項申請事業概要同意比例過低，基本上不論是對現行或未來的都更程序都沒有太大影響。因為現行實務常直接依第10條第2項後段逕提事業計畫，而未來修法在政院版修正草案中亦已將大法官所認定的缺陷予以修正處理。
然而，這次大法官解釋對於都更最具殺傷力者，就是宣告第19條第3、4項條文違憲，並且「強制」要求都更程序須踐行「聽證」。大法官等於是在行政程序法之外「造法」，創設特別適用在都更的「特別行政程序」，而且目前「聽證」程序在法制與實務上仍屬罕見，大法官居然在都更程序開了「第一槍」，讓都更成為行政聽證程序發展的先河！
「聽證」是什麼？除非是對行政法有所研究的法律專家學者，否則這個程序對於都計、建築或地政等領域的產、官、學界而言，恐怕是頗為陌生的。其實行政程序法對於聽證的程序，已經有相當完備的規定，只不過礙於行政程序法第107條規定，聽證舉行的情形有二種，第一種是法規「明文」規定應舉行者，第二種是行政機關認為有舉行的「必要」者，從而法規若無明文規定，行政機關通常不會自找麻煩認為有必要，也因此過去舉行行政聽證者寥寥可數。不過因為大法官頒布了釋字第709號解釋，未來都更程序中勢必要踐行「聽證」程序。當然，並不是無論如何都要辦理聽證，依據大法官解釋意旨，如果利害關係人認為財產權及居住自由受損，可依其申請，或者行政機關亦可依職權舉行「聽證」程序，也就是有爭議才要聽證，如果一個案件沒有爭議，或者在聽證前就已化解歧見，自可不必進行聽證程序。
行政聽證的重要觀念
既然未來將有很大的機會要面臨行政聽證，就有必要將聽證的概念說明清楚。依據行政程序法規定及本號大法官解釋意旨，可歸納以下數點：
聽證最重要的目的，就是課行政機關「斟酌與說理之義務」，聽證必須以公開、言詞為之，並且具備相當的「辯論」程序，已經有些近似於法院的「言詞辯論」程序。所以聽證程序對人民而言，已經具有很強的程序保障功能，依行政程序法規定，若將來不服行政處分提起行政救濟，免除訴願及其先行程序。換言之，若在事業計畫程序中已經過聽證程序，將來行政救濟可免除訴願程序；若在權利變換計畫程序曾經聽證，都更條例第32條規定對於權利價值異議之審議核復及訴願程序即可免除。
大法官本次於解釋文及理由中雖僅提及事業計畫核定前應行聽證程序，但此乃因大法官是針對第19條第3、4項作解釋，因此僅單獨論述事業計畫程序。大法官既認為第19條第3、4項應納入聽證程序，則權利變換計畫審議依第29條規定亦係比照第19條規定辦理，當然也應有聽證程序適用。尤其權利變換計畫乃都更條例中最為關鍵者（湯德宗大法官協同暨部分不同意見書參照），影響人民財產權至鉅，當無只有事業計畫適用聽證、權變計畫不予適用之理。
聽證程序的「主持人」，在整個聽證程序中具有重要的地位與功能，必須就事實或法律問題，詢問當事人、其他到場人，並促其提出證據；以及須依職權或當事人的申請，委託相關機關為必要之證據調查。換言之，聽證程序的「主持人」要負責整理並協助簡化兩造的「爭點」，促進當事人提出證據，並且還要決定是否為證據調查。正因如此，行政程序法才規定「主持人」應由行政機關首長或其指定人員擔任，必要時得由律師、相關專業人員或其他熟諳法令之人員在場協助之，強調法律與相關專業人員在場協助的需求，方能克盡其職。
聽證程序強調以「言詞」為之，即在強調「直接審理」原則。也就是有權作成決策者應在現場聽取兩造的攻防。就都更程序而言，法規設計要經十數位委員審議通過，於聽證程序雖非全體委員均須始終在場，但至少要有部分的委員在場，「言詞」聽證才有意義（公平會日前為水泥業、媒體壟斷等案召開行政聽證會的案例可資參照）。否則，若是作成處分之決定權人可不必在場，則兩造以「書狀」往返論證陳詞即可，何須以「言詞」進行聽證？因此基於行政機關人力考量，聽證作業程序雖可委外辦理，但如果「完全」、「全部」委外，沒有任何審議委員出席聽證會，則聽證程序恐有違法之虞。
聽證程序依法可申請必要之證據調查（例如估價報告覆核），主持人得決定是否調查。當事人如認為主持人於聽證程序進行中所為之處置違法或不當者，得即時聲明異議，主持人如認為異議有理由，應即撤銷原處置；認為無理由，應即駁回異議。被駁回的當事人雖然不能立即提起行政救濟，但將來處分機關作成行政處分後，當事人有可能可以行政程序中之程序處置違法為由而主張撤銷原處分，不可不慎！
聽證既然強調爭點整理與論辯，因此行政程序法有「預備聽證」程序之設，相當於法院「受命法官」行準備程序，或者像是現行都更審議程序前先行召開的「幹事會」，將相關的問題點先予理清，其後再進行「正式」的程序。「預備聽證」程序，即可不必有審議委員在場。
聽證程序還有另一個重點，就是要作成「聽證紀錄」，而且聽證紀錄的記載應該要儘可能詳實，須載明到場人所為陳述或發問的要旨，及其提出的文書、證據，並記明當事人於聽證程序進行中聲明異議之事由及主持人的處理。重要的是，「聽證紀錄」必須讓陳述或發問人簽名或蓋章，其對聽證紀錄記載有異議者，得即時提出，主持人認為異議有理由，應予更正或補充；無理由者，應記明其異議。如果當事人拒絕簽章，則必須記明其事由。基此，以往陳情人常反應其發言未完整記載於官方文件，行聽證程序後將會大幅減少此種情況，筆者建議甚至可仿效仲裁程序以逐字筆錄行之，再交由兩造簽認。
主持人認為當事人意見業經充分陳述，而事件已達可為決定的程度時，應即終結聽證。聽證最重要的意義，在於行政機關作成行政處分時，應斟酌全部聽證紀錄及聽證的結果。行政機關若作成與聽證結果不一致之處分，則此時行政機關所附記之理由必須有說服力，否則即可能因違法而被撤銷，這也就是大法官所強調的「斟酌與說理義務」。
主管機關、實施者、陳情人，準備好聽證了嗎？
由上可見，「聽證」真不是件容易的事，無怪乎過往行政機關這麼害怕踐行此程序。而為什麼都更行政程序要求相較其他一般行政程序「特別」？大法官解釋是否會衍生其他行政程序諸如土徵、都計、都設、環評、文資等檢討之「餘波效應」？亦有大法官在不同意見書中提出質疑。但無論如何，多數大法官均看不過現今行政程序「從聽證遁逃至公聽」的趨向，拿都更程序開了「第一槍」，將來行政機關、實施者與陳情人，都必須面對這一嶄新的程序，皆應對此程序內容有所瞭解並備妥因應措施。例如：
就政府機關而言，行政人力負擔無疑增加，可能需將部分工作委外辦理，甚至考量有無徵收行政規費的可能。
就實施者而言，聽證程序恐增加成本及風險，且對於陳情人的陳情，可能無法再用三言兩語打發掉，都更前置作業程序勢須更加周延完善。
就陳情人而言，可要求主管機關行聽證程序雖然對其有利，但若陳情人未能充分準備，陳述乏善可陳或找不到重點，又未委託程序代理人，則聽證程序對其來說實為「奢侈又浪費」，徒然虛耗大家的時間而已。
綜合上述，釋字第709號解釋對都市更新最大的衝擊，就是要求「強制」聽證，雖然會造成額外的人力、時間及成本支出，但有時或許能讓都更「先苦後甘」，對於優質業者而言，反而能藉此澄清一些不理性的爭議，甚至找出最適的解決方案。而聽證程序更攸關成熟公民社會的建構，期能藉由「體制內」行政程序的健全，而減少「體制外」的抗爭衝突！
(本文原載於都市更新簡訊第58期)
