土地強制轉用理念及實踐之回顧與見解-財團法人都市更新研究發展基金會

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土地強制轉用理念及實踐之回顧與見解

華昌宜
現職：財團法人國土規劃及不動產資訊中心資深研究員
學歷：美國哈佛大學文理學院都市及區域計劃哲學博士
經歷：財團法人台灣不動產資訊中心籌備辦公室執行長(2001)
　　　行政院經濟建設委員會諮詢委員(2000-2002)
　　　總統府國土保育與開發諮詢委員會委員(2002)
　　　行政院國家科學委員會人文社會處諮議委員(1998-2000)
　　　國立台灣大學建築與城鄉研究所教授(1989-2008)
　　　中華民國區域科學學會理事長(1996-1999)
　　　中華民國住宅學會理事長(1995-1999)
　　　美國波斯頓大學地理系及環境能源研究所副教授(1983-1987)
　　　美國卡耐基美濃大學都市及公共事務學院助理教授(1972-1978)

當前文林苑案引發了對土地強制轉用的爭議。反對拆遷者常以捍衛正義維護人權為訴求。本文試圖簡介此爭議之理念基礎，並回顧土地徵用之實際演進及其在台灣的困境。

在西方倫理哲學中自由主義蔚為大派，其正義理念是基於個人生命主體選擇，由此衍生普世人權之主張。政治經濟學界有人據此延展至財產權為自由基石之論。但在哲學論爭中祗見涉及財產之原始分配正義，尚未見對維護既得財產之正當性討論，更未見對有強烈外部性之土地產權有所分析。而這正是我們所關懷者。(生命權、人權、一般財產權、及土地產權應有輕重層次之分，這是我個人見解。)另一方面，與自由主義有對立性的效益主義註一看重的是集體福利量，因此自然成了多數政策分析的理論基礎。效益主義自有其內正缺失：技術上是如何將個人效益集合為集體效益；理論上是如何將可能的個人價值犧牲合理化。註二

土地使用應出於效益主義精神
人民是否應有土地之絕對產權，或可跳開學理之爭而從土地徵收一事在美國的發展來看。例選美國一是因為美國向來被認為對私有產權保障最堅強之國，二來資料較豐。從網上可查得，在美國地方政府以往運用土地徵用權僅限於公用(public use)，亦即是為興建道路、水利工程等用。(學校公園等公設用地己在開發素地之初由建商依subdivision辦法捐獻。)早年都市更新則多基於公共衛生或安全理由而將地區"定罪"(condemn)而後由政府取地改建。但自上世紀中以來，歷經華盛頓特區、夏威夷等地訴訟案之法院判決可見：早期徵地必須符合公用之限制己放鬆至可為任何公共目的或公益(public purpose or public benefit)；而實際徵用目的則多為增加就業及稅收，操作方式則多由地方政府強徵土地後交由建商開發。有爭訟者多為補償是否符合法院認可之當前公平市場所值(fair market value)。至於地主不在乎此補償，堅持有絕對地產權而拒遷者則有近年康州新倫敦市一例，原住戶一直上訴至聯邦最高法院，最後敗訴，仍判由地方政府決定是否符公益原則後徵收。綜觀美國法院判決理由，顯然司法界認為土地之使用應出於效益主義精神，雖然法律上從未使用此詞。

土地完整私有權已非不可侵犯徵收權已確立推廣
涉及徵收的都更是否實際上藉經濟目的而達到了公益?紐約時報廣場地區之更新再發展應為一鮮明成功案例。今日此區劇院聚集，繁華無盡，遊人如織。很難想像一九六○年代中期筆者初遊此地時卻是一個衰敗不堪為色情毒販游民匯聚之處。後來市府大力掃蕩各類活動(可說侵犯人權)，並徵收一些土地後轉讓他人以配合市場更新，終將該地區起死回生。其中最著名之例即是強徵一街廓之房地產而後拆建轉讓土地給紐約時報建造其總部大樓。此為台灣難以想像之事。當然徵地都更亦不乏失敗之例，包括上述之新倫敦市案。但要點是土地之完整私有權在今日世界中己不再被認為神聖不可侵犯；徵收權己被確立且推廣，祗是應用得當與否。

上述之徵收案未曾涉入訴訟，這可能說明徵收演進的另一原因即是滿足了現實需要，這正是制度經濟學中的制度演進理論。因為產權分散後，由市場再整合之成本極高，使得資源浪費，這時自然需由政府出面行強行整合，這是一個經濟課題。關於產權分散導致的社會損失，市上現已有一書《僵局經濟》說得透澈。作者海勒(Michael Heller)教授為此類損失還創了一個新詞「反公地悲劇」註三，引起了各方重視。書中特有一章專論零碎地與釘子戶的整合問題。他除了表示徵收的必要性外也注意到徵用權之不時被濫用，因此建議尋找更好的產權組織，並推薦他的「土地集合區」(Land Assembly District LAD) 建議，相信若能使地主參與土地分配，並可「爭取分享部分重建利益」，則可打破僵局。有意思的是他宣稱他的LAD是借助了在德國、台灣、日本的土地重劃經驗。

海勒所不知道的是台灣早已走在更前面。我們農地轉用的區段徵收精神就是讓地主分享了未來的開發利益，而在都市更新中不僅延伸了此精神，也讓地主對是否參與以及如何分配利益有一套程序。政府力量之介入是後盾；而非如美國作為徵收之主導、何況其補償是限於地產之目前市值。

那麼為何台灣近年來無論農地的區段徵收或是都市更新的仍然風波不斷？簡單的解釋可能如下。抗拒參與的地主除了少數是真心想維持原有使用狀況者外，大多都是認為他們的補償仍舊不足，(但打著維護產權/人權的口號)。此不足之感受是從期望的建設後未來地價來痛惜其減少了的分回之地，並且低估了區段徵收中其它公設地及抵價地之必要性及其對自己分回地之增值貢獻；在都更中則是低估了實施者浩大的整合成本及風險。其中部分人的誤算阻增了「地盡其利、地利共享」的實現而造成僵局，導致社會損失。建商之不被信任，更是關鍵因素。

如何補救？在目前台灣對房地增值極度敏感而社會資本(互信)低落的現況下恐怕改進空間不多，尚待大家發掘。區段徵收方面或應設法增加地主之事先參與及權益分配之協定機制。都更方面大家都在殫思竭慮改進都更條例。報載之幾個修改方向的效果尚有待檢驗。提高「事業概要」簽署門檻意義不大，因為這祗是提案，並不減少後面的困難。由法院執行強制拆除祗是改變不同意戶的抗爭對象。將「更新事業計畫」與「權利分配計畫」合一而求門檻將增加實施者之工作困難，但值得推動，因為可使地主對其權益更明確後而作決定。增列悔約期可能不是好主意，因為這將減弱契約的根本精神----明確; 而實施者增加的風險成本最終仍將由參加戶負擔。

結論
現在台灣的困境是土地轉用中其分配很難符合每人期望。正義理論似無法解決此實際問題。但筆者相信強制性土地轉用將獨立於正義理論之上於現實中繼續進行並發展。基於私利的群體利益(亦為公益之一部份)猶如生命演化，將會自己有動力找到它的出路 (借用電影「侏儸紀公園」裡一句話)。如果我們認清其本質或許能援助它發展而求達其它公益目的。

註一：Utility一般譯為功利，易使人望文生易，先入為主地引起反感，故將之譯為效益。古典的效益主義是指個人快樂的集合之極大化( the greatest happiness for the greatest number of people)，此處之「快樂」可延伸為福利。

註二：坊間有哈佛大學桑德爾教授所著《正義：一場思辨之旅》可作參考。此書深入淺出，將西方有關正義之倫理哲學簡分為三大途徑，即效益主義、自由主義、及(古典)道德思考。後者純從個人動機與行為出發，更難與本文課題聯接。

註三：原極有名之「公地悲劇」係指產權未被劃分之公地(牧場、海洋等)因過度使用而使資源竭盡。「反公地悲劇」則指過分細分後之產權如土地、專利權等將使資源低度使用。

(本文原載於都市更新簡訊第54期)