美國智慧型成長與農地保護

美國在二次戰後，郊區化蔓延發展衍生出農地變更問題，於50年代發展出成長管理制度，運用相關的規劃策略保護農地。到了1980年代第二次大規模的城鄉蔓延發生，因而促使成長管理走向第三代的「智慧型成長」（Smart Growth）時期，以新都市主義（new urbanism）之概念，結合都市更新與都市設計，進行內都市改造，重塑都市空間意象，強化都市的適居性，改善都市景觀，舒緩蔓延發展的壓力，引導人口及產業回流都市地區，強化都市機能，建構大眾運輸導向之發展模式，以達到提昇土地使用效率與生活品質之目標。

「都市蔓延」不是一種發展型態而是一個過程
本次演講主要是從都市蔓延的角度切入，談智慧型成長與農地保護，John Keene教授將「都市蔓延」定義為一個過程，而不是一種發展型態，這個過程包含了五個面向。「空間面向」指低密度外擴的發展型態使通勤距離拉長，導致交通壅塞，增加污染，也導致郊區公共建設投資的費用偏高及無效率。「經濟結構面向」指當市中心衰敗時，有能力的人往郊區移動，剩下中低收入戶繼續留在市中心，此情況導致政府稅收降低，更加無力改善市中心衰敗及房屋窳陋的問題。「社會面向」呈現郊區化的過程衍生有關族群隔離的社會議題（市中心為窮人、郊區為中產階級），也使得都市財政困窘，公共設施不足與都市景觀惡化。「政治面向」指這種都市蔓延的情況無法由單一政府解決，通常需要由區域型的政府共同努力。而「環境面向」指的是都市蔓延會破壞郊區的自然環境，入侵農地，造成大量重要農業資源的變更流失。

為避免都市蔓延所引發的農地流失，美國採取了許多積極的農地保護措施。

1.「農業保護分區」：就是避免農地非農用的情況發生。
美國農地上的開發大致可分為三種，面積越大，其使用的密度越低，反之，越小的農地越容許高密度的使用。

2.「農地保護地役權之購買」：指政府用錢買下農地的地役權使農地為耕作使用。

3.「差異估價法或主要農地」：指當都市擴張，都市附近的農地因為可作為他種用途而使其地價上漲，市價上漲導致農地所有權人須負擔較高的稅賦，且該稅賦可能高於其從事農業活動所得到的經濟報酬。為解決此問題，政府對於符合農地使用者，採用土地生產價值估定其稅賦。

4.「農業專區」：指政府提出保護措施的誘因，讓農民來申請為農業專區。

5.「務農權利法」：指從事農業活動造成的污染和惡臭等，不會被鄰居控告。

6.「發展權移轉」：指允許地主將所有權中的發展權單獨售出到發展權移入區。

美國在快速城市化過程中，重要農地大量減少，美國聯邦政府及州政府採取了一系列的措施來控制城市規模，防止優質農地向城市流轉。

後期1996年美國通過『聯邦農業發展與改革法』的重要內容之一就是修訂有關環境保護條款。其中，對農業影響最大的是「備用地保護計畫」，農場經營者可根據市場情況，決定將部分符合耕作條件的土地做為保護地而獲得備用地保護計畫的補貼，2002年時新農業法更強化了農業環境之保護。

他山之石 可以攻錯
我國與美國相同亦有因為快速的都市化而導致農地減少的情形。不過，我國政府之農業政策，恰與美國的農地保護政策大相逕庭。我國政府不斷的放寬農地使用的限制，開放農地自由買賣，大量變更農地為非農使用，對於農地保護常受制於經濟發展之需求，而未給予相當之重視。以致城鄉蔓延迅速，尤其是散漫性發展型態未有適度之管制，致使農地變更轉用情形持續存在。

以耕作面積而言，就台北、台中與高雄等大都會地區而言，消失減少的比率均高達50%以上。甚至民國86～98年間農業用地變更幾乎平均每年變掉120座台北大安森林公園，在全球面臨氣候變遷與台灣糧食自給率不足的情況下，更顯農地流失的嚴重性。

再者，農地變為工業區或遭違法開發，生產環境之完整性屢遭破壞，農舍為重要農業設施，卻成為度假別墅或休閒營業場所，不僅破壞農村景觀，排放之污水亦污染農田灌溉系統，政府對於農地保護政策的態度常受到質疑。因此，建議政府有關部門省思目前農地保護政策是否過於鬆散，對於農地保護可參考美國訂立農地保護專法，但最為重要的還是政府對於農地保護政策的態度。（摘錄，全文詳本會網站）

(本文原載於都市更新簡訊第50期)