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棕地再發展之挑戰 美國經驗與台灣反思


前言
二十一世紀是個人類面臨生存挑戰與積極反思與環境共生的時代,在面臨全球性的氣候驟變、生態危機以及人口結構的改變,對環境永續經營的認知愈見重視,從過去開發重於保育的觀點轉移至今保育重於開發的階段,在空間領域中的實踐即為再利用的思維盛行;然而無可避免的,土地及各項自然資源多已在快速都市化與工業化的歷程中,面臨過度耗竭或是誤用、濫用的後遺症,情節更甚者有許多遭受永久性重金屬污染之土地,在能夠落實再利用之前,需要大量資源的投入予以整治;這其中又涉及整治技術與整治標準的認定、法規與監督的具體落實、利害關係者(團體)的權利與義務釐清、以及整治再利用的經費來源等等議題,是各國當前以再利用、再開發為主軸之空間利用政策指導之下所面臨極大的考驗;國外先進國家因都市發展之關係,原本位於都市內之工業、商業設施逐漸遷移至鄰近郊區,政府為使該等原位於都市內目前因閒置、廢棄或有污染之虞的土地,也就是所謂的棕地(Brownfield),獲得有效之利用,近十餘年來投入大量政治經濟資源在污染土地之整治及再利用計畫,提出包括清理、建設及再發展(cleanup, construction, & redevelopment)計畫,該等計畫多為整體性之土地發展策略,但其鼓勵開發之獎勵誘因制度及配套機制之完整建置,為計畫能順利進行的主要關鍵。相較於歐美,台灣的棕地再發展之進程遠為落後,都市更新機制是近幾年才趨於成熟的工具且推展範圍尚侷限於北台灣,對於受汙染之工業用地之整治與再利用成功案例更是付之闕如,環保署2010年最新統計全台汙染控制場址數量超過780個,迄今未有任何場址解除列管;以台灣地狹人稠的特性,棕地的再利用與再開發實為未來影響土地發展方向之關鍵,本文乃以美國賓州大學都市計畫研究所John Keene教授2010年底應都市更新研究發展基金會張董事長邀請來台的專題演講內容為楔子,期以美國經驗為台灣棕地再生引路。
美國棕地再生政策演進
棕地(Brownfield)又稱為「褐地」、「鐵銹地帶」(Rust Belt)定義各國略有不同,在美國1996年正式被定義為“被遺棄、閒置或低度利用的商業或工業土地;其再利用或再開發受限於具體或推測可能存在的環境污染”(“An abandoned, idled or under-used commercial or industrial site with real or perceived environmental contamination.”);換言之:“過去已發展的土地”(Previously Developed Land)均可稱之廣義的棕地;美國發現此一問題的嚴重性可追朔至1970年代早期,在後工業化時期、人口郊區化以及都市蔓延的影響下,許多快速發展的城鎮均面臨產業外移導致都市核心內衰頹與廢棄的問題。這些產業廢棄地,不僅造成不動產價值的損失,更形成都市治安與環境景觀上的破碎地帶;更有甚者,因工業廢棄物管理處置不當而造成重大的環境汙染事件也層出不窮。愛渠(Love Canal)事件的震驚全國,終使美國於1980年通過「環境因應及賠償責任法」(Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act, CERCLA)處理工業廢棄地的問題。自1995年以來,美國環保署(USEnvironment Protection Agency)針對全國受污染土地設立Brownfield Program,並成立超級基金(Super Fund)來專款補助情節較嚴重之地區,另針對全美棕地再生示範社區提供小型金額的挹注,每宗基地二十萬美金,進行三階段之評估整治與再生規劃,但該計畫並非全國性之計畫,僅出現於願意推動的州政府;同時宥於CERCLA對於土地相關權利人的整治義務規範被認為過於嚴苛,該法案要求土地所有權人、汙染製造者與汙染運輸者均強制負擔清理與整治之義務,其所牽涉之權利義務之釐清以及龐大的整治費用導致多數實際遭受嚴重工業污染之土地反而受限於該法案而無法整治;有鑑於此,美國國會於2002年1月正式頒布「小型企業整治義務減免與棕地再生法案」(Small Business Liability Relief and Brownfields Revitalization Act of 2002),特別著重在小型企業的責任減輕以及提供棕地更新所需的金融援助;此法案為美國國會第一個通過全國性之法案,特色在整治經費的來源與使用規範更為詳盡與加強支持性,另外對於汙染責任者的苛責也較為減輕;該法案授權美國聯邦政府每年可提供最多2.5億美元給州政府、地方政府及非營利組織進行棕地場址評估、清除、成立清除貸款基金以及在地居民的職業訓練之補助金(如表一);截至2009年已補助過389個專案,投入共約6.6億美元的經費,總共創造出超過數十億美金的再生價值(EPA, 2010);由此可知,棕地再生極需一套完整的系統兼顧成熟的污染整治技術、穩定財源、完整的再生政策法令以及廣納地方意識的管道,方能有效達到永續經營之目的。
表一 「小型企業整治義務減免與棕地再生法案」棕地整治經費

整治經費項目 金額 內容
Assessment Grants (Hazardous) $200,000. $350,000. 三年三階段評估: 資料審閱、採樣分析、整治計畫
Assessment Grants (Petroleum) $200,000. $350,000. Community-Wide  Site-Specific
Cleanup Grants
(限定資格:地主)
$200,000. per site 三年計畫,20% 配合款
進行實質整治:包括室內、土壤以及地下水
Revolving Loan Fund Grants $1,000,000. per eligible entity 5年計劃,60%提供低利貸款,40% 可用於補助其他協助清理單位(每基地$20萬為限)
Job Training Grants $200,000. 2年計劃
補助職訓,針對直接受棕地影響而無業之居民
 
資料來源: Keene, J., (2010.12.31)演講內容;USEPA
除了棕地再生的政策與法令制度的轉變值得台灣借鏡之外,美國保險業界亦評估棕地再生將是未來的土地開發主流商機,考量棕地再開發之財務風險較素地開發為高,因此也紛紛推出眾多環境義務保險產品(Environmental Liability Insurance)給開發商購買,其中包含汙染責任保險(Pollution Liability Insurance)、整治費用控管保險 (Cost-cap policies)及固定整治費用保險(Guaranteed Fixed Price Remediation)等等,透過此一方式降低投資棕地的風險,更增加私部門投入棕地再開發的市場。
台灣反思
臺灣過去四十年積極發展二、三級產業,導致潛在污染場址眾多,多潛藏在都市計劃地區的個別工廠、閒置的空地或者是違規工廠等;其形成因子包括了產業轉型的競爭、違規工廠汙染物質任意排放導致土壤或地下水源汙染之問題以及土地區劃零碎與不完整的問題。全體國民因此所負擔之社會成本、環境外部成本甚鉅;而我國受環保署列管的污染場址迄今未能有一處解除汙染主要原因可歸納如下: 1.污染者欠缺之整治環境責任之體悟;2.法規制度之僵化:土污法對整治場址之土地開發者而言,並未提供足夠之誘因;3.整治經費過於龐大導致開發者無力負擔;4.無穩定財源來源支持地方再造。而在過去進行棕地整治(復育)工程時,時常忽略污染地居民的意願,多位學者亦強調在探討再利用時,為避免偏離原先的保護人類健康與環境目標,相信還是必須從賦權(empower)與地方居民著手(Wernstedt, 2001: 309、Wernstedt, & Hersh, 1998, 472),而若能如美國一般透過環保單位與都市規劃單位的整合,整體考量未來法規與管制政策的結合,評估經濟誘因對地方與棕地再開發的適宜性,同時透過適當的經費編列,配合在地特性,喚起地方居民表達自我需求以及對地方的認同感,也有助於建立其賦權機制(徐世榮,2003),進一步研擬適合我國劣化土地復育再利用之策略與經營通則實為應行之道。
自2000年以來,國內開始對於工業區更新、再發展進行探討,並開始關注閒置工業所產生的不經濟與法制層面等課題的研究,而真正涉及棕地再發展方向之所探討層面多從經濟觀點或臺灣工業區體制與制度面問題的檢討為出發點,其中棕地再發展之成敗關鍵,僅初步提及從整體體質上改善,並未進一步闡述政策面、組織面、規劃面、以及推行面等面向之具體方向,卻也呼應建構通盤性、兼具整治、規劃、風險控管之棕地再利用策略之重要性。當前全球以及台灣國土空間規劃主要的思維即是以永續發展成長管理為原則,以健全土地經濟管理與平衡保育與發展為目標,在此前提之下,不論是以都市更新為手段進行老舊市區的再生及閒置土地再利用或是受汙染之棕地的整治再利用都將成為未來都市開發的主流,都市更新之機制在台灣已然成熟,唯汙染棕地之再生機制仍有待相關單位多予關注並積極促成之。

演講會場座無虛席

成大趙子元教授就「褐地整治與再發展」摘要演講

  • 發布日期
    2011/03/15
  • 發表人
    趙子元助理教授
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