台日都市更新實施機制之差異分析-財團法人都市更新研究發展基金會

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台日都市更新實施機制之差異分析

台日分別訂頒「都市更新條例」與「都市再開發法」實施更新再開發工作，兩法第一條開宗明義均強調目的在於圖謀都市土地的有計畫開發，更新都市機能，改善都市環境及增進社會福祉。兩方均將都市更新事業，視為都市計畫之ㄧ環。但在都市計畫體系、行政機制、權利人對都市更新認知，以及國民生活習俗、價值觀等多方面的不同，致使兩國在都市更新實施機制方面多有所差異。

台日更新法制化背景過程：臺灣都市更新條例ｖ.s. 日本「都市再開發法」

臺灣於1998年11月公布「都市更新條例」（以下簡稱更新條例），是推動都市更新的母法，是實施都市更新計畫，推動更新事業之依據，隨後陸續訂頒施行細則及子法八項行政規則。其實，早在1964年修正公布「都市計畫法」（以下簡稱都計法）內即已增訂「舊市區更新」專章，1970年代臺北市政府曾依都計法規定，以「區段徵收」方式，實施完成「柳鄉社區」等四處更新事業。但因以區段徵收之實施方式不被土地、房屋所有權人接受，均表達希望比照民間採行的建商與地主合建方式辦理。於是，臺北市政府於1983年訂頒「臺北市都市更新實施辦法」，改以給予容積獎勵，鼓勵人民團體、私人辦理的方式，依此辦法完成保安街歷史建築保存兼具之更新計畫等若干案例。惟限於整合困難，獎勵誘因不足等條件限制，成效不彰。

為充實都市更新法制、機制及順應都市發展需求，中央主管機關參考國外都市更新情況、台灣行政體系及學界業界意見，經多次討論協商完成更新條例修訂，至今已經過八次大小幅度的修法。截至2018年9月統計，拆除重建更新案約全台已完成284案（約80.2ha），其中臺北市就有156案（約43.7ha），約占全臺更新案件數的55%。另外，為了誘導鼓勵老舊危險房屋進行重建於2017年訂頒「都市危險及老舊建築物加速重建條例」。

日本於1969年6月訂頒「都市再開發法」（以下簡稱再開發法）係將已實施多年的「市街地改造法」與「防火建築街區造成法」的立法意旨整併並取而代之。即再開發事業的推動，不僅要增進建築防災、安全性，並兼顧市街環境的景觀改善。

實施期間，不斷配合社會經濟環境與政策等變遷，經歷了多次的修法。日本的社經發展從1960年代的快速成長期，1970~80年代的高度成長期到1990年代泡沫經濟崩潰後，於邁入21世紀，為了增進產業經濟再生，提昇都市國際競爭力，並解決不動產不良債權，促進土地流通效益，於2001年積極推展都市再生政策，配合於2002年訂頒「都市再生特別措置法」於全國各大都市圈域，擴大劃定「都市再生緊急整備地域」，以放寬容積率、協助融資、配合公共設施建設以及縮短行政流程等，鼓勵民間企業提案、實施都市再生事業。另外，為有效推動老舊集合住宅的重建於2002年訂頒「集合住宅重建措置法」再開發法訂頒至今將屆半世紀，根據2018年3月統計，日本全國已實施完成916地區（達1,308ha）。

壹、台日都市更新「法制面」的差異

台日在專法訂頒的背景過程，法制內容的差異以及行政體制、執行經驗累積、相關權利人認知等互有不同。

一、都市計畫體系：台灣都市計畫區分為市（鎮）計畫、鄉街計畫及特定區計畫，日本都市計畫只有主要計畫，未有細部計畫之區分

台灣都市計畫依都市化程度、行政轄區與區域特性，區分為三種，即市（鎮）計畫、鄉街計畫及特定區計畫。市（鎮）計畫由各級地方政府或鄉鎮縣轄市公所擬定。依計畫內容及層次不同區分為主要計畫與細部計畫。主要計畫內載明自然、社經狀況之調查分析、人口經濟發展推計、住商工等土地利用配置，主要道路等公共設施用地需求等，作為擬訂細部計畫之準則。細部計畫則包括居住密度、土地使用分區管制、地區性公共設施用地配置，及事業財務計畫等事項，作為實施都市計畫之依據。

日本都市計畫主要包括土地使用分區、公共設施計畫及市街地開發事業。而市街地開發事業則包括土地重劃、再開發及新住宅社區開發等事業。此等事業則依據所擬訂的地區計畫經完成都市計畫程序後，據以執行。有關土地使用分區與我國的不同點，在於除了以用途類別加以區分外，對於使用強度則依區位條件、發展構想、容受力等差異，劃分不同的「容積地區」；對不同防火機能要求，劃分「防火、準防火地區」等，此等不同管制內容區分係以重疊方式附加在住宅、商業、工業等用途別使用分區上。

因日本都市計畫無主要與細部層次之區分，故為都市機能之落實執行，對於大規模整體開發地區，必須特別針對景觀、防災機能等加以強化管制者，如防災街區整備、沿道市街地開發等地區，均應擬訂地區計畫為實施之依據。

二、更新計畫定位：台灣更新計畫架構在都市計畫下，日本更新計畫則必須透過都市計畫程序核定

台灣依照都計法第63條規定，直轄市等對於窳陋或髒亂地區認為有必要時，得視細部計畫劃定地區範圍，訂定更新計畫實施之。依更新條例第8條規定，都市更新計畫之擬訂或變更，涉及都市計畫之擬訂或變更者，依都市計畫法規定程序辦理。顯見更新計畫必須依循都市計畫規定辦理。都市計畫是更新計畫及事業推動的上位計畫。

而日本依據再開發法第1章之2中第3~6條清楚規定，更新事業實施地區（包括第一種、第二種事業）必須提經都市計畫核定為高度利用地區。該地區計畫內容除載明必要公共設施之配合興闢事項外，尚包括下列四項及其目標：

（一）規定容積率高限或低限：以增進土地的合理健全及高度利用。

（二）規定建蔽率高限：確保開放空間之留設。

（三）規定建築面積低限：促進零細土地的合併有效使用。

（四）規定牆面線：確保臨路退縮，空地留設及建築景觀調和。

三、專法規範內涵：台灣更新條例規範內涵重建、整建或維護，日本均以拆除重建為對象。

台灣更新條例對都市更新定義為：在都市計畫範圍內依法定程序實施之重建、整建或保存維護。但依實際規範內容來看，係以拆除重建之處理方式為主，涉及整建維護相關事項者僅僅4項條文，而且並未針對整建維護事業執行內容加以必要的具體規範。

日本再開發法規範內容，均以拆除重建為對象，對於重建之更新事業的獎助包括容積獎勵及稅賦減免。法內未有都市更新基金之設置規定。另外，再開發法第122條規定，中央、地方政府得對更新事業提供所需費用補助。有關補助項目包括事業推動初期作業、整地拆遷、更新方針規劃等經費，由中央政府補助該經費1/3撥付地方政府，併同地方政府的1/3，合計2/3額度補助，實施者自行負擔1/3。此外，第123條載明中央、地方政府得就必要事業費，提供融資援助。

四、條文章節架構：就規範內容，日本再開發法規範較具體詳細。

台灣更新條例主要由地區劃定、事業實施、權利變換、獎助等八章62條構成，實際條文67條主要規劃更新地區劃定條件，事業計畫報核同意比例、實施程序、權利變換計畫內容、稅賦減免項目、額度，必要時政府可代為執行等事項，係屬於原則性規定。

日本再開發法主要包括實施者、第一種再開發事業、第二種再開發事業、費用負擔、監督、事業之認定等共九章149條，實際條文263條。條文清楚規範實施者以權利變換方式執行為第一種事業。由公部門以強制收買土地的「管理處分方式」為第二種事業。此種方式類似我國現行的區段徵收方式。同時規定公部門實施第二種事業的地區，係配合都市重大建設計畫，具急迫性且實施面積達5,000㎡以上地區為對象。

五、罰則：日本對於實施更新事業違反規定者，於母法具體明訂依不同情節課以不同輕重的處罰。

台灣更新條例中「罰則」專章僅3個條文，針對更新實施過程中有關違反禁止或調查事項者處以罰緩。

而日本再開發法中「罰則」專章共有16條文，針對個人、再開發會社等實施者，其相關人員有涉及行賄等違法行為，得處7年以下有期徒刑或拘役外，對於未依命令排除更新障礙者，得處1年以下徒刑或併科30萬圓以下罰金。另針對抗拒測量、調查者得處6個月以下刑責或併科20萬圓以下罰金。顯見日本對於實施更新事業違反規定者，於母法內具體明訂，依不同情節課以不同輕重的處罰。

六、規範權利變換方式法令位階不同
台灣權利變換方式於更新條例第四章專章計16條文，針對權利變換範圍內土地及合法房屋之處分等事項，作原則性規定。另以中央行政法規方式，訂頒「都市更新權利變換實施辦法」計31條文（實際34條），針對權利變換計畫內容、土地及合法建築物估價，參與權變與否之處理等加以規定。土地、合法建築物以更新前評估價值，參與權利變換。

日本日本再開發法針對以權利變換方式的第一種事業，有69條文加以規範。其中對於權利變換程序相關條文佔了52條，顯見對權利變換相關事項的規範乃專法的重點之一，可參與權利變換者，包括土地所有權人及租地權人（地上權人），但不包括房屋所有權人。

七、規範更新團體等之法令位階不同

台灣更新條例第15條規定逾7人以上土地及合法建築物所有權人實施更新事業，應組織更新團體訂定章程為之。另以行政法規「都市更新團體設立管理及解散辦法」分七章37條文，主要包括會員大會、理監事及監督管理等內容。

日本再開發法第2章「實施者」專章中，對於由5人以上土地所有權人租地權人組成的法人團體「再開發組合」（即我國的更新會）的規範計有56條，從通則、設立、管理、解散等事項，鉅細靡遺，亦為專法重點之一。

八、容積獎勵：台灣依獎勵項目及內容程度以決定基準容積的百分比核計，日本則直接透過都市計畫程序核定的高度利用地區。

台灣更新事業取得容積獎勵，係依其符合獎勵項目及內容程度等不同，以決定基準容積的百分比核計給予。依據更新條例第44條及中央訂頒「都市更新建築容積獎勵辦法」規定以「原建築容積加上法定容積30%」或「法定基準容積乘以1.5倍」為上限。可取得獎勵容積的項目，主要包括提供公共、公益設施、基地規模、綠建築、退縮提供人行步道，及協助拆遷安置佔有他人土地之違建戶等項目。獎勵項目及額度由地方政府依法訂頒之都市更新自治條例內，考量不同環境條件、發展潛力、使用構想、財務可行性以及施政方向、政策等因素之不同，調整納入規定。另依中央訂頒的「古蹟土地容積移轉辦法」及「都市計畫容積移轉實施辦法」等相關法令規定，更新事業得申請主管機關核給法定基準容積上限50%的容積移轉額度。若經主管機關確認為高氯離子混凝土建築物（一般稱海砂屋）、依其狀況、數量等核給不同百分比的容積增額。

日本更新事業的容積放寬是直接透過都市計畫程序核定的高度利用地區，經綜合考量其區位條件、發展潛力、使用構想、財務可行性等因素給予適當容積率規定。日本更新地區藉由都市計畫核定，取得高度利用地區定位及容積率放寬的合法性。一般容積率放寬額度概在200%以上，高度利用地區的容積率以超過400%為原則。

九、實施者類別：台灣包括機關、機構及團體，日本則明確區分為公部門及私部門。

台灣依據更新條例第9條規定，各級政府主管機關均得為更新事業實施者，或委由都更事業機構同意由其他機關、機構實施。另依據條例第14條規定，擔任實施者的都市更新事業機構係指依公司法設立之股份有限公司為限。另依據第15條及「都市更新團體設立管理及解散辦法」規定，都市更新團體之設立應由土地及合法建築物所有權人過半數或7人以上發起籌組更新會擔任實施者。台灣更新事業實施者包括機關、機構及團體。

日本都市更新事業實施者明確區分為公部門（地方政府、UR都市機構、住宅供給公社）私部門（個人、組合、再開發會社）。就日本更新實施方式區分為第一種、第二種視之，其中第二種以管理處分方式者，僅限由公部門為之。私部門之實施者僅能以第一種的權利變換方式為之。個人實施者係指1人或數人，依相關規定擬定規約、規章及事業計畫，經地方政府認可後，即可以權利變換方式實施之。組合即相當於台灣的更新會，係由更新單元內土地所有權人及租地權人5人以上共同發起訂定規章及事業計畫，提經地方政府認可即可組成「組合」法人，可擔任第一種更新事業的實施者。至於「再開發會社」，係指符合下列條件成立的公司，始可擔任實施者

（一）以實施更新事業為主要目的

（二）於公司章程內載明其股份轉讓必須提經股東會議通過

（三）更新單元土地所有權人及租地權人之公司股東，必須擁有超過半數之議決權

（四）上述公司股東其所有面積應佔總面積2/3以上

十、引入事業協力者之規範差異

台灣更新條例第9條規定地方政府實施更新事業，得委由機構或同意機關、機構擔任實施者。另第10條規定土地及合法建築物所有權人，得自行組織更新團體（更新會）實施或委託更新事業機構（一般為建設公司）擔任實施者，但並未就自身擔任實施者的情況下，引入事業協力者協助辦理規劃、設計、施工等相關事項納入規範。

但是，日本更新事業實施者，不論公部門或私部門在再開發法等法令內，經載明得以實施者身分將更新建築全部或部份委託民間業者或UR都市機構協助執行。有關代行者類型概述如下。

（一）特定建築者

日本於1980年再開發法修訂時，將此種「特定建築者」制度納入規定。

允許民間業者等承購更新建築樓地板（保留床）之同時，得就其取得的部分，自行進行規劃、設計、施工，以求能充分滿足其需求，同時可減輕實施者的工作量及財務負擔。特定建築者多由實施者以公開徵選方式選任。

考量更新事業可能受限於基地規模大小、形狀、使用需求等諸多因素，致無法將保留床與權利床（權利人依權變分配取得之樓地板面積）分離，交由取得保留床之投資者自行興建。於1999年修法時規定更新建築，包括權利床及保留床均得由特定建築者統籌代為興建。擴大了特定建築者制度的適用範圍。

（二）特定事業參加者

日本再開發法於1998年修訂時，對於地方政府、UR都市機構或再開發會社等實施者，也能比照再開發組合（更新會）能夠將投資者納入成為組合會員，協助參與事業推動的作法，創設了此種特定事業參加者的執行制度。

期待藉由公開徵選的專業團隊以特定事業參加者的角色，能夠儘速解決保留床處分問題，確實掌握財務的可行性並縮短實施期程。

特定事業參加者屬於保留床的預定取得者，非屬實施者之一員，於實施過程中不同於組合參加者，不必分擔必要事業費，僅須支付保留床取得費用。

（三）特定業務代行者

此種特定業務代行者制度的引入，與上述的特定建築者及特定事業參加者相同，其目的均在於能有效運用民間業者的資金、經驗與技術能力，減輕實施風險與負擔。

惟不同點在依循的法源，上述兩種制度經於再開發法內規定。而本制度係建設省為了更新事業能更有效運用民間業者的資力與能力，以行政命令規定實施者得就更新事業相關事項委託民間業者辦理。即屬於特定業務代行制度。

特定業務代行者主要任務在於工程施作及保留床處分，故多數參與徵選的營造業者均與不動產業者聯手參與投標。因特定業務代行者公開招標時間在更新事業計畫核定後，相較與特定事業參加者之徵選會在事業計畫核定前，其承擔的時間風險較小。故在上述三種方式中此種特定業務代行者較受到參與者歡迎。

以組合實施方式言之，此制度得於都市計畫核定前後選定。因參加組合會員的加入無須透過公開徵選，故該選定之特定業務代行者，亦可轉為組合會員，確保保留床取得，使企業參與管道更具彈性。

項次	項目	台灣	日本
一	都市計畫體系	主要、細部計畫不同使用分區搭配不同容積率	主要計畫相同使用分區搭配不同容積率
二	更新計畫定位	都市計畫架構下以都市計畫規定為執行依據	都市計畫核定取得「高度利用地區」定位
三	專法規範內涵	重建、整建、維護、容積獎勵、賦稅減免	重建、經費補助、融資援助
四	條文章節架構	地區劃定、事業實施、權利變換、獎助等八章62條實際67條文	實施者、第一、第二種再開發事業、費用負擔等九章149條實際263條文
五	罰則內容輕重	違反禁止調查等事項罰緩	相關人員行賄7年以下有期徒刑、拘役、違反規定等1年以下徒刑併科罰金
六	規範權變方式、更新團體之法令位階	1.權利變換方式專法16條文另訂「都市更新權利變換實施辦法」31條實際34條文 2.更新團體（更新會）第十五條、另訂「都市更新團體設立管理及解散辦法」七章37條	1.權利變換方式專法69條文 2.更新團體（再開發組合）專法56條文包括通則、設立、管理、解散
七	容積獎勵取得方式	依項目額度給予法定基準百分比總容積高限，基準容積1.5倍或既有容積加基準0.3倍	依都市計畫核定的高度利用地區，原則上400%加200%以上
八	實施者類別	地方政府、更新機構、更新會	公部門：地方政府（市町村）、UR都市機構、住宅供給公社私部門：個人、再開發組合、再開發會社
九	引入事業協力者	未針對實施者引入事業協力者加以規定	專法規定特定建築者、特定事業參加者行政命令：特定業務代行者

貳、台日都市更新「操作面」的差異

日本無論在實施時間與經驗的累積方面均遠超過我國，尤其對更新事業實施而言，非常重要的權利變換計畫及不動產估價機制運作，均已相當成熟並已普遍取得權利人及相關機關機構的認同及信賴。

一、投資者於權利變換的參與方式不同

台灣現行權利變換方式，不論是更新會擔任實施者，或委由事業機構擔任實施者，其所需資金的投資者係以其所投注的事業費，由土地及合法建築物所有權人就整個更新事業興建完成之總樓地板依其參與權利分配取得部分，按其應支付之共同負擔金額折價抵付給投資者，投資者並不參與權利變換之分配。

更新條例中也規定投資者與土地權利人得採協議合建方式，兩方簽訂合建契約、依載明之權利義務關係據以執行更新後權益分配。另規定投資者無法取得全部土地權利關係人的同意，亦得依更新條例第25-1規定採部分協議合建，部分權利變換方式辦理。

而日本更新事業則均採權利變換方式，實施更新事業依都市計畫核定的容積率、興建完成的總樓地板面積中，由權利人以等值交換分配所得部分稱為「權利床」，其餘則為「保留床」，此「保留床」將由投資者負擔更新事業所需費用予以取得。其參與取得「保留床」的投資者，以組合方式實施時，得以加入成為組合會員之身份與原權利人享有相同的權利與義務。

二、自主更新方式實施案例多寡差異

台灣更新事業實施者包括地方政府、更新事業機構及更新會，其中以自主組成更新會實施案例並不多見。在1999年發生的嚴重921震災建築物的災後重建地區，多數以更新會方式實施外，僅少數更新地區由權利人以自主性更新會方式執行。921災後重建案因有協助溝通整合的民間專業團體參與，921重建基金的財務支援以及權利人迫切希望儘速更新等因素，才能順利整合組成更新會予以執行。就目前台灣更新事業完成案例中，以更新會實施者計92案面積約22ha，各佔總數之32%及27%，以臺北市實施情況視之，在已實施完成的156案例，面積43.7ha中，以更新會方式者約僅各占5%及2%。主要以海砂屋重建更新者居多。

但日本更新事業六類實施者（地方政府、UR事業機構、住宅公社、再開發組合、個人、再開發會社）中，以再開發組合實施者最多，在實施完成916地區中，佔553地區（約60%）；總面積約1,308ha中，約佔614ha（約47%）。顯見日本更新事業之實施，大多數採行再開發組合執行方式。

三、投資者規模經營形態差異

台灣更新事業投資者以擔任實施者的建設公司居絕大多數。除較具規模的股票上市、上櫃等公司外，所謂「一案公司」不少，均以能完全出售推案為經營目標。

日本更新事業參與投資取得保留床的建設公司、企業體等，以大規模且永續經營不動產的公司行號居多。如三菱地所、三井、住友、野村、東京房屋等國際知名的大企業，此等公司除了出售外尚包括出租商業、住宅等房地產。因此在參與過程中，能以其擁有的資源進行更新期間安置，或直接以異地交換等作法，可滿足權利人不同需求。

四、行政部門介入程度不同

台灣更新事業推動，從更新單元劃定到事業計畫，權利變換計畫的審議核定及作業過程中，核定後，權利關係人與實施者間爭議協調等問題均由行政部門主導或協助辦理。而為審議都市更新事業及權利變換計畫，由政府聘任具有都市計畫、建築、景觀、社會、法律、交通、財經、土地開發、估價、地政等專家學者，及政府相關局處副首長等17~21名委員組成「都市更新及爭議處理審議會」配合行政部門人員辦理。若都市更新涉及都市設計、容積移轉等事項，須提經都市設計審議會；涉及都市計畫變更等事宜，提經都市計畫委員會。涉及古蹟、歷史建築、受保樹木或環境影響評估、水土保持等相關事宜，則須經提相關主管機關審議。

日本都市更新事業於起動初期，會由更新地區相關權利人等先與行政部門協商、互相討論擬訂「更新方針」，依循此方針由實施者擬訂高度利用地區計畫提經都市更新主管機關，完成都市計畫核定。實施者依核定之都市計畫擬訂事業計畫，經權利關係人認定符合使用需求，提經地方政府（都道府縣）審議通過。至於權利變換計畫必須取得過半數審查委員同意，或經審查委員會議決通過。委員組成人數則依實施者不同而異。

私部門包括個人、組合、再開發會社為實施者時，審查委員由權利關係人、估價專家及公正人士3人以上擔任。公部門實施者（包括地方政府、UR都市機構）則必須由5~20人組成審查會加以審定。可知地方政府僅審議事業計畫，並不介入權利變換計畫審定。如有爭議則依訴訟解決。

五、審議流程長短的差異

台灣更新事業實施所需時程從更新單元劃定起動至更新建築興建完成，短者需5、6年、長者須10餘年不等，依權利人整合難易、爭議有無、審查審議順利與否等因素而異。一般而言，工程施作期間約2~4年，各案間差異不大，而審議流程長短則差異很大。以權利變換方式執行為案，就涉及權值估算的「估價基準日」視之，事業與權變計畫併送者以報核日前6個月內訂之，提報後，須經公開展覽、公辦公聽會、幹事權變小組審查聽證會及審議委員會等流程，往往權利人於公聽會等場合提出權益質疑之時點與估價基準日已有相當長的時間差，尤其在房地產價值往上攀升的情況下，容易讓權利人誤認其權益被低估而產生不滿與抗爭，致影響更新的順利推動。

日本更新事業起動至都市計畫核定期間經過交流、討論、溝通、建立共識、確定更新方針、合意形成等，往往會花費較長時間。但一旦都市計畫核定，通常會在1年內完成事業計畫、權利變換計畫也大約花費1年時間。與台灣同樣規定，估價基準日須在權變計畫報核前6個月內訂定，因審定流程短，其與估價基準日的時間差概在1年內，除非有社會經濟情勢的劇變產生，否則一年時間內房地產價值變動應不明顯，不致會使權利人產生質疑。

六、特殊法人扮演的角色

台灣都市更新主管機關的中央及臺北市、新北市等，自從更新條例訂頒後一直希望能有一個專責機構，負責辦理公有地、整建住宅等地區更新工作。目前已成立組織包括：臺北市都市更新中心（2012年成立）、行政法人國家住宅及都市更新中心（2018年8月成立）及台灣金融聯合都市更新服務公司（由公股銀行等20餘家於2018年4月成立）。

日本依「公團法」由政府出資於1955年成立最前身的「日本住宅公團」，到1981年更名為「住宅都市整備公團。經1999年的「都市基盤整備公團」到2004年開始的「獨立行政法人UR都市機構」，在這長達半世紀的過程中，配合日本政治社經等結構變遷，調整其特殊法人的功能角色，在日本更新事業扮演舉足輕重的重要角色。相關都更業務包括：

（一）擔任實施者：已實施完成49地區面積97.34ha的更新事業分別約佔總數的5.4%及7.4%，主要以公有地或公私合併土地為對象。

（二）實施土地重劃事業：於都市再生計畫地區擔任實施土地重劃執行工作。

（三）於組合實施之更新事業成為組合會員或擔任「特定建築者」、「特定業務代行者」：取得保留床提供出租住宅。

（四）於個人或再開發會社實施之更新事業，擔任「特定事業參加者」：取得保留床提供出租住宅。

（五）經營出租住宅：約75萬戶。

七、NPO、NGO團體的角色扮演

台灣更新事業的推動過程中，主管機關幾乎全程參與，擔負非常繁重的工作。

尤其在首善地區的臺北市條例訂頒以來更新案件日益擴增、行政部門人力無法負荷的情況下，於2010年開始商請相關民間組織協助辦理部分業務，主要包括：辦理自行劃定更新單元、都市更新事業及權利變換計畫協助檢核作業，以及協助辦理法令說明會、電話諮詢、自辦公聽會代表出席、公辦公聽會及聽證會作業事宜。

日本更新事業推動的民間協力組織主要包括：

（一）全國市街地再開發協會（URA 1969年成立）

1979年開始接受國庫補助及民間捐款設置「組合再開發促進基金」提供更新事業債務保證，1996年成立「再開發促進中心」協助徵選特定業務代行者，2005年設置「市街地居住再生基金」協助推動都市再生計畫。

（二）都市再開發推動者協會（URCA 1979年成立）

經建設大臣認可擔負再開發規劃師（Planner）資格審查。至今已完成約3,000名規劃師資格認可。有關「集合住宅重建措置法」法令諮詢、設立「集合住宅重建事業支援委員會」（2010年3月）推動集合住宅重建巡查制度，藉以了解施行狀況及課題並協助重建事業推動。

項次	項目	台灣	日本
一	投資者於權變的參與方式	以投入資金成本取得權利人折價抵付之樓地板面積	參與權利變換
二	自主更新方式實施案例多寡	總數284案面積80.2ha，更新會92案面積22ha約佔32%、27%其中以921災後重建案居多	總數916地區面積1,308ha再開發組合553地區面積614ha約佔60%、47%
三	投資者規模經營形態	建設公司不少「一案公司」大規模較少，以完全出售為經營目標	參與取得保留床之投資者以大規模，永續經營出售、出租的企業體居多
四	行政部門介入程度	從更新地區劃定、事業權變計畫審議均須經行政部門核定。協助調解、協商爭議	都市計畫及事業計畫核定後權變計畫由組成審查會審定後，行政部門備查
五	審議流程長短	更新時程一般約10年審議期間長	更新時程一般亦約10年都市計畫核定前權利人交流協議，建立共識時間較長審議時間短
六	特殊法人扮演角色	台北市都市更新中心（2012年成立）推動公辦更新，2017年成立之行政法人將以公有地為主要實施對象	從1955年的住宅公團到2004年的獨立行政法人UR都市機構協助公私部門實施，扮演重要角色
七	NGO NPO團體角色扮演	基金會、協會等協助法令諮詢、計畫的協審、協檢，出席公聽會聽證會（台北市）協助出席自辦公聽會（新北市）	URA執行事業資金的債務保證，URCA執行規劃師資格審查及認證

參、台日都市更新「觀念面」的差異

下面試就一般對更新推動的認知、價值觀等層面提出差異分析。

一、起動更新計畫權利人所持心態不同：消極旁觀V.S.主動參與

台灣更新事業計畫的起動，概以土地及合法建築物所有權人，基於對建物老化漏水、無電梯行動不便或對結構耐震性不足等問題，以符合法定規模之更新單元提出劃定申請。但不少更新計畫起動實際上係由建設公司或專業規劃團隊等，尋找符合申辦都市更新條件的適當範圍地區、協調區內有更新意願的權利人為代表，或由建設公司承購取得地區內的土地及合法建築物部分產權，以建設公司名義提出申辦。一般而言，在更新單元或地區劃定階段，實施範圍內權利人多數可能處於不知悉或消極旁觀立場。

日本更新計畫起動多數由更新地區範圍內較大地主、街區組織代表或德高望重等人士發起，先組成懇親會、學習會等，針對推動地區改造相關課題相互交換意見，研商確定朝都市更新方向推展時，會由相關權利人組成協議會並商請主管機關人員指導，或向URCA等專業團體諮詢可能面臨問題及都市更新方針等事宜。顯見日本更新計畫起動階段權利人即透過懇親、學習觀摩、諮詢協議等活動以較主動的態度參與。

二、推動方式不同影響權利人與投資者間關係差異：敵對V.S.伙伴共同體

台灣都市計畫起動時多數權利人尚處於消極被動狀態下，因此極少權利人會自行協議、組織活動。多數由建設公司擔任實施者。建設公司提供所需資金，於更新建築物興建完成後，就總樓地板面積中由權利人就其所支付事業費（共同負擔金額）折價抵付，取得相當樓地板面積。因共同負擔比例（事業費／更新後總收入）多寡，決定權利人分回比例大小。故無形中權利人與投資者建設公司會形成一種對立關係，權利人會質疑建設公司所提列營建、管理等費用灌水、不符實際而增高共同負擔比例，致影響損及其權益。此等敵對關係，往往影響雙方的彼此信賴，關係使得更新事業無法順利執行。

日本更新事業於起動階段，權利人藉由懇親會等活動彼此認識、交換意見、溝通協商等較易建立共識而朝向自主參與的法人組織形式之組合方式進行。一般於取得多數權利人的合意形成後，先組成籌備會，於更新事業的都市計畫核定後，正式成立再開發組合。針對保留床處分，以協議或公開徵求方式，選定投資者成為組合會員後，即可掌握財務可行性，確定事業推動的可行性。投資者的加入組合會員與原權利人同屬會員的一分子，彼此形成合作伙伴，互利互助的共同體，而非對立關係。

三、同意書取得有無問題
台灣更新條例第22條規定，實施者擬訂更新事業計畫報核時，必須取得土地及合法建築物所有權人，其人數與面積超過所定門檻的同意比例始得提出。一般而言，權利人簽訂同意書給實施者時，多希望能夠知悉參與更新所能取得分配權益的多寡。因此會要求簽訂契約以為保障。但在雙方簽定同意書、合建契約之時點，事業計畫內容（主要的總容積率及財務計畫等）仍尚未確定。提經審議過程，會綜合考量規劃設計的合法性、合理性，提列經費的必要性、合理性以及舉辦公開展覽、公聽會、聽證會時，權利關係人、相關單位所提書面意見等，經審議後始能確定。因此審定的計畫內容往往與雙方簽定同意書、合建契約時有所差異，致產生撤銷同意書、要求退出更新等種種爭議問題。除取得百分百同意的協議合建案外，常常會有契約承諾與權利變換間分配權益差異等爭議問題產生，影響更新順利進行。

日本更新事業推動與否在於大多數權利人（至少2/3以上人數與面積）可否達成「合意形成」即大多數權利人的更新意願表達確定，未有必須簽訂同意書的要求。即於事業計畫認可後，更新權益分配均以權利變換方式。依不動產鑑定的應分配價值，以等值交換更新後的權利床面積，極少權利人會因資訊不對等、同意書取得不正當或權益分配不公、權益遭到縮減等產生爭議糾紛。

四、對權利變換、不動產估價的信任度不同

台灣在更新專法訂頒前，一般市場運作上，係由土地建物所有權人與建設公司、建商以協議合建方式進行重建情況相當普遍。權利人習慣以6、4分5、5分等分配模式，由建商提出條件與權利人個別訂定契約。雙方難免會透過討價還價過程，建商因必須取得全部權利人同意的前提下，必然會對少數關鍵性權利人給予較為優渥的承諾。在現行機制下，實施者為了在限定期限內取得符合門檻同意比例的情況下，受限於少數權利人雖然有意願更新，但希望成為關鍵性的權利人，而要求額外的補償或分配。在實際實施案例中，有權利人有更新意願，要求劃入更新單元範圍，卻提出不合理的分配條件，堅持不願意以權利變換方式為之。此種現象的存在，顯見不少權利人對權利變換及不動產估價制度的了解與信任不足。

日本於1969年訂頒再開發法時，既將權利變換方式的事業推動相關事宜以第60~118條的諸多條文內加以詳細規範。且視權利變換機制為更新前後權益分配的唯一方法。由公部門實施的第二種事業，採類似台灣區段徵收方式，其對更新後之權益處分仍採行權利變換方式。至今已實施完成916地區。經歷了將近60年長久時間的實施經驗，權利人對於權利變換方式應有充分的了解和信任。另日本的不動產鑑定制度於專法訂頒前已建立，鑑定師必須取得國家考試合格認定。鑑定的技術Know How可說已相當成熟並取得普遍的信任。

五、對更新權益分配的期待差異

台灣土地及合法建築物所有權人主動要求或被動同意參與更新，當然是基於想要改善居住環境、提高結構耐震等考量，但一般對於更新權益分配期待很高，希望能夠不負擔費用的前提下，舊屋換新屋。以臺北市實施的四、五層以下老舊公寓更新為例，基於考量座落於第三種住宅區（法定基準容積率225%）內的更新，既有容積率較高、更新不易的情況允許給予額外獎勵。

致一般權利人對更新權益分配的期待是不出錢、一坪換一坪附加停車位。另部份權利人不論更新建築量體高低，要求構造由鋼筋混凝土改成鋼骨鋼筋混凝土或鋼骨造，卻不考慮可能增加的營建成本與共同負擔。對更新建築的結構要求及權益分配的過高期待，使得無法拉高售價的更新地區更困難推動。

日本更新事業權益分配，均以等值交換的分配模式，藉由評價基準日所為不動產鑑定之權值，決定分回更新後樓地板面積大小。以更新前後持有專用樓地板面積比例所稱之「還原率」未必能達到百分百，依各案區位、用途、土地持分面積等條件之不同而異。亦即實施更新重建，不能期待完全不必負擔費用而能分得原有使用面積。以相同估價原則，一致的評估基準為依據所為之權利變換結果，具有公正性、公平性。權利變換計畫經取得絕大多數權利人同意以及審查會審定後，幾乎沒有權利人會提出分配不公、權值被低估的爭議，或要求額外補償，堅持取得符合個人期待的分配條件。

六、更新前房屋現況差異

我國更新事業的實施基地，其現況以違建房屋密集，四、五層公寓居多。公寓1F法定空地或屋頂往往由權利人搭蓋違建，此等違建使用於更新事業推動中，當然無法享有合法的補償及相當的分配權益，因此往往形成更新的阻礙。另台灣建築物混合使用現象相當普遍。地面層以店舖使用居多。更新期間營業中止以及更新後地面層因受限建蔽率、退縮人行步道、留設地下車道及配置門廳、梯間等，會大幅壓縮地面層的店鋪面積等因素，致常因店鋪權利人的不同意參與而無法實施。

日本更新事業參與權利變換的對象包括土地所有權及租地權、地上權，房屋、地上物等列為拆除對象，不具有權變的條件，但能取得適當的現金補償。法定空地、屋頂塔蓋違建及住商混合不多見情況下，整體而言，不會因地面層或頂樓權利人的反對而無法實施更新的情事發生。

項次	項目	台灣	日本
一	起動更新計畫權利人所持心態	被動、不參與、不了解	發起人帶動參加活動參與學習交流，討論
二	推動方式不同影響權利人與投資者關係	對立、不信任	合作伙伴、互信互利
三	同意書取得有無	報核時必須取得超過門檻同意書，簽訂契約先確保權益	藉由協商、建立共識合意形成依權利變換計畫
四	對權利變換、不動產估價的信任度	不了解、不信任	了解或不了解但信任
五	對更新權益分配的期待	分回原有使用面積或以上	等值交換、還原率未必百分百
六	更新前房屋現況	法定空地屋頂常見違建，住商混合使用普遍	違建少見住商混合使用情況較少

結論與建議

台日都市更新實施機制差異，經從法制、操作及觀念等面向分析均有差異，實際上各不同面向乃息息相關、環環相扣或互為因果關係。更新事業推動不易、權利人整合困難、過程冗長等問題乃是兩國均面臨的課題。

一、更新計畫定位容積獎勵取得方式影響計畫程序、穩定性及審議流程長短

日本更新計畫必須透過都市計畫核定程序給予「高度利用地區」定位，取得放寬容積率的合法性。更新地區的建蔽率、容積率及相關公共設施整備等均確定，後續事業計畫已有明確方向與依據，除非因應社會經濟環境變遷等因素，必須修正用途、使用強度等必須進行都市計畫變更外，極少於都市計畫核定後進行事業計畫修正，一般1~2年即可完成事業及權變計畫認可，實施時程可確實掌控。

反觀，台灣更新計畫因架構在都市計畫下更新事業報核，擬爭取容獎百分比，可興建的容積量尚未確定。除已取得百分百同意的協議合建者外，未表同意的權利人中，可能存在想爭取額外分配，成為最後關鍵者，或有對估價不信任者等，於審議過程中一再質疑實施者，不明確告知並承諾權益分配條件並持續抗爭此等情況如實施者未積極誠懇的給予說明，取得認可，必然導致更新長期延宕或甚至無法推動。

二、起動更新計畫心態影響實施者的類別，決定自主更新案例多寡

日本更新計畫起動由熱心人士帶動積極舉辦懇談會、協議會等，邀集權利人參與交流討論溝通、建立對推動更新的了解與共識。在此基礎下對更新有了「合意形成」後即可循序推展。

因此由權利人組織「組合」擔任實施者成為更新事業推動主流。日本由再開發組合擔任實施者完成案例計553地區面積614ha佔總數60%、47%。

反觀台灣更新計畫起動，由單一權利人或由建設公司（已取得區內部份土地或建築物所有權）發起申請劃定更新單元時，多數權利人處於不知悉或被動狀態，故更新事業推動絕大多數由建設公司擔任實施者。雖經取得符合門檻之同意比例，於事業計畫報核時，往往有些權利人並不知悉已被納入範圍內，或未參加公聽會等，對計畫內容並不了解等情況屢見不鮮。

因此台灣由更新會擔任實施者完成案例計92案面積22ha雖佔總數32%、27%但以921災後重建案居多數。若以臺北市更新會完成案例視之，計8案、面積0.95ha僅佔總數約5%、2%。

三、更新計畫的實施方式影響權利人對更新權益分配的期待、審議流程長短

日本更新事業的權益分配採取唯一的權利變換手法。權利變換計畫擬訂，依循不動產鑑定師的估算，提經公開展覽取得絕大多數權利人同意並經審查委員會審定後，成為權利分配依據，遇有不認可者，則透過訴訟尋求解決。

反觀台灣更新事業的權益分配，除採權利變換手法外，可透過實施者與權利人雙方經過協議簽定合建契約為之。既然透過協議必然會有討價還價的現象產生。往往不少權利人會依其個自的價值判斷，或對更新權益的過度期待而提出超越一般合理認知的分配補償要求，致無法達成協議，喪失彼此互信，在互不讓步的僵局下，使更新無法順利推動。

四、投資者對權利變換的參與方式影響權利人與投資者間關係，導致爭議產生

日本更新事業完成後興建總地板面積中，「權利床」由權利人分回，「保留床」由投資者以加入組合會員的身份參與，權利人與投資者均屬組合會員，同享權利及義務，形成合作伙伴關係。

反觀台灣實施機制上，投資者的建設公司負擔所有事業費用但不參與權利變換，由權利人就取得的更新後樓地板面積中折價抵付給建設公司。因所需事業費多寡將左右權利人可分回的比例，如此實施者與權利人雙方無形中成為彼此對立關係，常見權利人質疑實施者提列費用不實、抗議獲取暴利，損害權利人權益。

權益人被動心態，更新仰賴建設公司由其擔任實施者成為更新推動主流。也因形成的對立關係在缺乏耐心誠懇的說明、溝通、積極協調的情況下，容易喪失互信、引發爭議、爭端，而阻礙了更新的順利推動。

綜觀上述可知都市更新實施機制的建構、操作方式以及行政部門實施者、權利人等相關人員的認知心態等，於更新過程中會相互關連彼此影響。從上述的差異分析，台灣現行更新機制，確實存在若干容易產生爭議的環節。從1998年條例訂頒至今將屆20年，已累積若干經驗與成效。現行實施機制的改弦更張誠屬不易，個人建議可就若干都更面對的缺失加以補強，包括：

一、輔導強化自主參與更新會的實施方式

鼓勵NGO、NPO等結合行政部門，對自主更新的經費補助，能有效協助起動更新作業。另各級更新主管機關對自主更新的實施者提供必要專業指導、融資債務保證，並協助金融機構給予較為優惠的貸款條件。

二、要求擔任實施者的建設公司於申請更新單元劃定前，對範圍內多數權利關係人有實際面對面的說明、協商，申請時檢附說明、面談等相關資料。

三、要求實施者於權利人簽署同意書時，提供必要資料並詳加說明。而申請事業及權變計畫報核時，除同意書外，應檢附對權利人說明的相關資料。

四、更新主管機關明訂各項容積獎勵項目、額度給予量化標準，給予事業、權變計畫明確方向與依據。

五、結合NGO、NPO強化協檢、協審功能，俾有效協助行政人員加速審議作業。

六、協商相關專業公會、學會、協會等，以客觀、公正的第三者立場協助調解相關爭議問題。

(本文原載於都市更新簡訊第80期)