本基金會積極參與更新條例子法、地方法規修訂
修訂作業如火如荼 冀能縮短陣痛期
更新條例子法研商會議召開情形
都更子法修訂動態
更新條例相關子法及授權地方政府應增修訂自治法規規劃預期在更新條例修正公布施行日後6個月內修訂完成,即今年7月底前完成修訂作業。內政部主管修訂都市更新子法部分共有11項,其中「各級都市更新及爭議處理審議會設置辦法」、「都市更新建築容積獎勵辦法」、「都市更新條例施行細則」、「都市更新會設立管理及解散辦法」、「都市更新事業接管辦法」已分別於今年五月公布,「都市更新權利變換實施辦法」與四個公開評選相關子法也在六月公告,僅剩審議收費辦法尚未公布。
修訂的子法中最受矚目的首推「都市更新建築容積獎勵辦法」修訂,因為因應「容積獎勵明確化」方向,修正後的「都市更新建築容積獎勵辦法」統一明確規範建築容積獎勵項目、額度、計算公式及申請條件,除了原有的原容積大於基準容積、提供公益設施、提供公共設施、文化資產保存、綠建築、時程獎勵、規模獎勵及處理舊違章建築戶等獎勵項目外,結構堪慮建築物、智慧建築、無障礙環境設計、耐震設計及協議合建等獎勵項目也都納入中央容積獎勵項目。
另外,此次更新條例修正權利價值鑑價規定,增訂權利變換專業估價者由實施者與土地所有權人共同指定,無法共同指定時,由實施者指定一家,其餘二家由實施者自各級主管機關建議名單中選任之。爰此,配合修訂「權利變換實施辦法」,第6條除規範專業估價者範疇外,第三項有關建議名單係以「受理權利變換計畫之主管機關所提名單」為準,第7條則規範專業估價者選任應於擬具權利變換計畫舉辦公聽會前,並規定其選任地點、通知、應有第三人見證、選任家數等。
表1 更新條例子法訂定時程綜整表
地方法規修訂動態
至於授權各直轄市、縣市政府應增修訂自治法規,內政部日前函請各地方政府,務必在新修條例公布施行後的六個月內完成,計有8項子法或配套措施應優先配合訂定,包括:授權地方訂定之容積獎勵、政府代為拆遷之申請、協調與執行作業之自治法規、專業估價者建議名單,以及地方政府是否同意減免房屋稅及協議合建賦稅等事項。
另外,依據更新條例相關子法,亦有地方政府配合事項,部分後續實務執行上須在機制上因應調整,例如政府專門網頁的建置;部分則須訂定法規,例如都市更新建築容積獎勵辦法規定,直轄市、縣(市)主管機關基於都市發展特性之需要,得以自治法規另訂獎勵項目,包括:捐贈都市更新基金、更新單元規劃設計及更新後居住水準獎勵等與都市發展特性密切相關之獎勵項目,得申請之項目較中央容獎項目少,且額度僅基準容積 20%範圍內,希望在「容積獎勵明確化」方向下仍保有因地制宜之彈性。
截至6月15日,臺北市已預告「臺北市都市更新自治條例」、「臺北市都市更新基金收支保管運用自治條例」、「臺北市自行劃定更新單元內重建區段之建築物及地區環境狀況評估標準」、「臺北市都市更新單元規劃設計獎勵容積評定標準」為「臺北市都市更新建築容積獎勵辦法」修正草案,同意減免房屋稅及協議合建賦稅,公布專業估價者建議名單;新北市則預告訂定「新北市都市更新權利變換實施者申請代為拆除或遷移土地改良物辦法」及公布專業估價者建議名單;桃園市、台南市也已著手辦理專業估價者建議名單中。
考量實務執行需求,避免無法可依循之窘境,法令研析的過程多朝向不做大變動的方向修訂,以「臺北市都市更新自治條例」為例,多為配合更新條例內容修正,刪除已於中央容獎規定之獎勵項目,給予挹注經費予都市更新基金得申請容積獎勵之法源依據(修正草案第19條),並依據執行經驗,增訂更新事業計畫範圍內非屬都市計畫道路之現有巷道得廢止或改道之規定(修正草案第10條),增訂最小分配面積單元基準之特殊情況時,予以彈性放寬(修正草案第11條),此外,自行劃定更新單元,原申請人應於主管機關審核通過後,六個月內擬具事業概要或更新事業計畫報核,此次修訂,考量權利變換案件作業期程,延長事業計畫報核時間為一年,並修正以更新會擔任實施者之案件,得申請延長六個月報核事業計畫之時程,以二次為限。
表2 更新條例授權地方主管機關配合訂定事項綜整表
表3 更新條例相關子法修(新)訂後地方主管機關配合事項綜整表
配合實務執行需求 陸續公布相關配套
目前營建署也於6月13日公布新訂「專業估價者共同指定意願書」格式,都市更新案件量最多的雙北市,也分別公布專業估價者建議名單,桃園市、臺南市也已辦理建議名單作業中,冀能儘速讓權利變換之操作能予以接軌,減少民眾對權利價值查估機制的疑慮。惟此專業估價者委任新機制對於委任過程的操作、估價者適任與否等問題,在研商過程中,備受討論,後續值得觀察。
另一個實務界關注的焦點—事業計畫同意書,營建署也於6月13日公布修正「都市更新同意書」,配合更新條例第37條第4項規定,土地及合法建築物所有權人於都市更新事業計畫公開展覽期滿前,如認有權利價值比率或分配比率較簽同意書時有權益受損之情形,得撤銷同意書,故新公告之同意書格式,增訂權利價值比率或分配比率等選項,並酌作注意事項文字提醒修正。同意書格式變動係因原更新條例於所有權人得撤銷同意書為視其權利義務是否相同,未盡明確,難以認定,執行上屢有爭議,故此次更新條例修訂特別修正所有權人對於公開展覽計畫所載之權利價值比率或分配比率有低於出具同意書當時獲知之情形時,始有撤銷同意書權利,希望能兼顧民眾權益及事業計畫的安定性。
都更個案可能已進行各個階段 新舊法適用紊亂
此次更新條例修訂幅度大,相關子法與地方法令也儘速因應,研擬配套規定,在研商過程中,難免因為立場差異,要兼顧實務執行,又要回歸原來立法意旨,中央與地方相互研商以尋求最佳方式,儘量減少民間實務執行上的不確定性。近期常遭遇的問題包括:新舊同意書認定、變更案新舊法適用等。
尤其新舊法適用,更新條例第86條第一項及第二項明訂:「本條例107年12月28日修正之施行前已申請尚未經直轄市、縣(市)主管機關核准之事業概要,其同意比率、審議及核准程序應適用修正後之規定。本條例107年12月28日修正之施行前已報核或已核定之都市更新事業計畫,其都市更新事業計畫或權利變換計畫之擬訂、審核及變更,除第33條及第48條第一項聽證規定外,得適用修正前之規定。」爰此,中央在6月21日也特別函釋說明,除聽證適用修正後規定外,由實施者選擇適用修正前或修正後之規定,後續有關計畫之擬訂、審核或變更均應「一體適用」,以維持計畫及法規適用之安定性。
更新條例相關子法及授權地方政府應增修訂自治法規規劃預期在更新條例修正公布施行日後6個月內修訂完成,即今年7月底前完成修訂作業。內政部主管修訂都市更新子法部分共有11項,其中「各級都市更新及爭議處理審議會設置辦法」、「都市更新建築容積獎勵辦法」、「都市更新條例施行細則」、「都市更新會設立管理及解散辦法」、「都市更新事業接管辦法」已分別於今年五月公布,「都市更新權利變換實施辦法」與四個公開評選相關子法也在六月公告,僅剩審議收費辦法尚未公布。
修訂的子法中最受矚目的首推「都市更新建築容積獎勵辦法」修訂,因為因應「容積獎勵明確化」方向,修正後的「都市更新建築容積獎勵辦法」統一明確規範建築容積獎勵項目、額度、計算公式及申請條件,除了原有的原容積大於基準容積、提供公益設施、提供公共設施、文化資產保存、綠建築、時程獎勵、規模獎勵及處理舊違章建築戶等獎勵項目外,結構堪慮建築物、智慧建築、無障礙環境設計、耐震設計及協議合建等獎勵項目也都納入中央容積獎勵項目。
另外,此次更新條例修正權利價值鑑價規定,增訂權利變換專業估價者由實施者與土地所有權人共同指定,無法共同指定時,由實施者指定一家,其餘二家由實施者自各級主管機關建議名單中選任之。爰此,配合修訂「權利變換實施辦法」,第6條除規範專業估價者範疇外,第三項有關建議名單係以「受理權利變換計畫之主管機關所提名單」為準,第7條則規範專業估價者選任應於擬具權利變換計畫舉辦公聽會前,並規定其選任地點、通知、應有第三人見證、選任家數等。
表1 更新條例子法訂定時程綜整表
都市更新子法 | 新/修訂 | 公布日期 | |
1 | 各級都市更新及爭議處理審議會設置辦法 | 新訂 | 2019/5/14 |
2 | 都市更新建築容積獎勵辦法 | 修訂 | 2019/5/15 |
3 | 都市更新條例施行細則 | 修訂 | 2019/5/15 |
4 | 都市更新會設立管理及解散辦法 | 修訂 | 2019/5/16 |
5 | 都市更新事業接管辦法 | 修訂 | 2019/5/27 |
6 | 都市更新事業實施者公開評選辦法 | 新訂 | 2019/6/17 |
7 | 公開評選都市更新事業實施者評選會組織辦法 | 新訂 | 2019/6/17 |
8 | 都市更新公開評選申請及審核程序異議申訴處理規則 | 新訂 | 2019/6/17 |
9 | 都市更新權利變換實施辦法 | 修訂 | 2019/6/17 |
10 | 各級都市更新公開評選申訴審議會組織辦法 | 新訂 | 2019/6/25 |
11 | 都市更新公開評選申訴審議收費辦法 | 新訂 | 2019/5/9預告 |
(資料來源:本基金會整理)
至於授權各直轄市、縣市政府應增修訂自治法規,內政部日前函請各地方政府,務必在新修條例公布施行後的六個月內完成,計有8項子法或配套措施應優先配合訂定,包括:授權地方訂定之容積獎勵、政府代為拆遷之申請、協調與執行作業之自治法規、專業估價者建議名單,以及地方政府是否同意減免房屋稅及協議合建賦稅等事項。
另外,依據更新條例相關子法,亦有地方政府配合事項,部分後續實務執行上須在機制上因應調整,例如政府專門網頁的建置;部分則須訂定法規,例如都市更新建築容積獎勵辦法規定,直轄市、縣(市)主管機關基於都市發展特性之需要,得以自治法規另訂獎勵項目,包括:捐贈都市更新基金、更新單元規劃設計及更新後居住水準獎勵等與都市發展特性密切相關之獎勵項目,得申請之項目較中央容獎項目少,且額度僅基準容積 20%範圍內,希望在「容積獎勵明確化」方向下仍保有因地制宜之彈性。
截至6月15日,臺北市已預告「臺北市都市更新自治條例」、「臺北市都市更新基金收支保管運用自治條例」、「臺北市自行劃定更新單元內重建區段之建築物及地區環境狀況評估標準」、「臺北市都市更新單元規劃設計獎勵容積評定標準」為「臺北市都市更新建築容積獎勵辦法」修正草案,同意減免房屋稅及協議合建賦稅,公布專業估價者建議名單;新北市則預告訂定「新北市都市更新權利變換實施者申請代為拆除或遷移土地改良物辦法」及公布專業估價者建議名單;桃園市、台南市也已著手辦理專業估價者建議名單中。
考量實務執行需求,避免無法可依循之窘境,法令研析的過程多朝向不做大變動的方向修訂,以「臺北市都市更新自治條例」為例,多為配合更新條例內容修正,刪除已於中央容獎規定之獎勵項目,給予挹注經費予都市更新基金得申請容積獎勵之法源依據(修正草案第19條),並依據執行經驗,增訂更新事業計畫範圍內非屬都市計畫道路之現有巷道得廢止或改道之規定(修正草案第10條),增訂最小分配面積單元基準之特殊情況時,予以彈性放寬(修正草案第11條),此外,自行劃定更新單元,原申請人應於主管機關審核通過後,六個月內擬具事業概要或更新事業計畫報核,此次修訂,考量權利變換案件作業期程,延長事業計畫報核時間為一年,並修正以更新會擔任實施者之案件,得申請延長六個月報核事業計畫之時程,以二次為限。
表2 更新條例授權地方主管機關配合訂定事項綜整表
分類 | 項次 | 更新條例條號 | 地方主管機關應配合訂定事項 |
應配合優先修訂子法 | 1 | 第10條 | 土地及合法建築物所有權人提議劃定更新地區應符合要件及應檢附之文件。 |
2 | 第23條 | 自行劃定更新單元之劃定基準明訂建築物及地區環境狀況之具體認定方式,且經都委會審議通過後發布實施之,並應定期檢討修正之。 | |
3 | 第46條 | 更新地區內公有土地達一定規模應由政府主導實施,其一定規模及特殊原因之條件。 | |
4 | 第50條 | 權利變換專業估價者選任之建議名單。 | |
5 | 第57條 | 辦理協調及拆除或遷移土地改良物,訂定其申請條件、應備文件、協調、評估方式、拆除或遷移土地改良物作業事項及其他應遵行事項之自治法規。 | |
6 | 第65條 | 迅行劃定及策略性更新地區內之建築物高度及建蔽率放寬之標準;授權直轄市、縣(市)政府基於都市發展性需要,以自治法規訂建築容積獎勵之項目、計算方式及額度。 | |
7 | 第67條 | 延長房屋稅減半徵收及增列協議合建土地增值稅減徵之評估。 | |
其他配合機制 | 1 | 第5條 | 應就都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係、人文特色及整體景觀,進行全面調查及評估,並視實際情況劃定更新地區、訂定或變更都市更新計畫。 |
2 | 第7條 | 視實際情況劃定迅行劃定或變更更新地區,並視實際需要訂定或變更都市更新計畫 | |
3 | 第11條 | 得成立都市更新推動小組。 | |
4 | 第15條 | 設置都市更新公開評選申訴審議會處理都市更新公開評選申請及審核程序之爭議申訴。 | |
5 | 第22條 | 事業概要應依第29條規定審議核准。 | |
6 | 第36條 | 增訂事業計畫表明事項。 |
(資料來源:本基金會整理)
表3 更新條例相關子法修(新)訂後地方主管機關配合事項綜整表
子法及條次 | 地方主管機關應配合事項 | |
都市更新條例施行細則 | 第2條 | 更新條例第六條第四款及第八條第四款所稱重大建設、重大發展建設之認定。 |
第3條 | 更新條例第九條第二項所定採整建或維護方式處理或迅行劃定更新地區,其更新地區之劃定或變更及都市更新計畫之訂定或變更,得訂由各級主管機關公告實施,其公告方式增訂應於各該主管機關設置之專門網頁周知。 | |
第6條 | 更新條例第13條第2項規定公告徵求都市更新事業機構申請前,於擬實施都市更新事業之地區,舉行說明會時之應說明事項及說明會通知對象。 | |
第8條 | 增訂事業概要及都市更新事業計畫舉辦公聽會通知時應檢附文件及方式。通知方式增訂於專屬或專門網頁周知。 | |
第10條 | 事業概要應表明事項與都市更新事業計畫應表明之事項有所區分。 | |
第13條 | 延長受理依第22條、第23條申請審核期間為3個月。 | |
第14條 | 新增規定事業概要核准或都市更新事業計畫核定發布實施後之公告日期及地點周知之方式。 | |
第15條 | 新增規定事業概要核准時送達對象與都市更新事業計畫相同。 | |
第19條 | 新增公開展覽時應於各該主管機關設置之專門網頁周知。 增訂公開展覽通知時應檢附文件及方式。 |
|
第25條 | 新增規定所有權人或權利關係人知悉有人數異常增加之情形,得檢具相關事實及證據請求主管機關依更新條例第40條規定啟動職權調查。 | |
第26條 | 規定涉關實施者與所有權人間金錢給付之強制執行及拆遷作業,均得由實施者請求主管機關協助。 | |
第27條 | 更新地區範圍內公告禁止事項之公告方式新增應於各該主管機關設置之專門網頁周知。 | |
都市更新建築容積獎勵辦法 | 第7條 | 公告指定之社會福利設施或其他公益設施 基於都市發展特性之需要,得提高獎勵係數,所需之設施項目、最小面積、區位及其他有關事項。 公告後應依都市發展情形,每四年內至少檢討一次,並重行公告。 |
第15條 | 完整計畫街廓,由直轄市、縣(市)主管機關認定之。 | |
第19條 | 策略型再開發地區如實施者自願以現金捐贈當地主管機關,其捐贈比率由直轄市、縣(市)主管機關視地區特性定之。 | |
都市更新權利變換實施辦法 | 第3條 | 修正權利變換計畫應表明之事項。 |
第6條 | 專業估價者之建議名單應以受理權利變換計畫之主管機關所提名單為準。 | |
第7條 | 新增辦理專業估價者公開、隨機選任作業方式。 | |
第22條 | 權利變換計畫核定發布後之公告新增張貼於各該主管機關設置之專門網頁。 |
(資料來源:本基金會整理)
配合實務執行需求 陸續公布相關配套
目前營建署也於6月13日公布新訂「專業估價者共同指定意願書」格式,都市更新案件量最多的雙北市,也分別公布專業估價者建議名單,桃園市、臺南市也已辦理建議名單作業中,冀能儘速讓權利變換之操作能予以接軌,減少民眾對權利價值查估機制的疑慮。惟此專業估價者委任新機制對於委任過程的操作、估價者適任與否等問題,在研商過程中,備受討論,後續值得觀察。
另一個實務界關注的焦點—事業計畫同意書,營建署也於6月13日公布修正「都市更新同意書」,配合更新條例第37條第4項規定,土地及合法建築物所有權人於都市更新事業計畫公開展覽期滿前,如認有權利價值比率或分配比率較簽同意書時有權益受損之情形,得撤銷同意書,故新公告之同意書格式,增訂權利價值比率或分配比率等選項,並酌作注意事項文字提醒修正。同意書格式變動係因原更新條例於所有權人得撤銷同意書為視其權利義務是否相同,未盡明確,難以認定,執行上屢有爭議,故此次更新條例修訂特別修正所有權人對於公開展覽計畫所載之權利價值比率或分配比率有低於出具同意書當時獲知之情形時,始有撤銷同意書權利,希望能兼顧民眾權益及事業計畫的安定性。
都更個案可能已進行各個階段 新舊法適用紊亂
此次更新條例修訂幅度大,相關子法與地方法令也儘速因應,研擬配套規定,在研商過程中,難免因為立場差異,要兼顧實務執行,又要回歸原來立法意旨,中央與地方相互研商以尋求最佳方式,儘量減少民間實務執行上的不確定性。近期常遭遇的問題包括:新舊同意書認定、變更案新舊法適用等。
尤其新舊法適用,更新條例第86條第一項及第二項明訂:「本條例107年12月28日修正之施行前已申請尚未經直轄市、縣(市)主管機關核准之事業概要,其同意比率、審議及核准程序應適用修正後之規定。本條例107年12月28日修正之施行前已報核或已核定之都市更新事業計畫,其都市更新事業計畫或權利變換計畫之擬訂、審核及變更,除第33條及第48條第一項聽證規定外,得適用修正前之規定。」爰此,中央在6月21日也特別函釋說明,除聽證適用修正後規定外,由實施者選擇適用修正前或修正後之規定,後續有關計畫之擬訂、審核或變更均應「一體適用」,以維持計畫及法規適用之安定性。
此外,更新條例修訂後子法須配合修訂,而地方法規又須依子法研訂,造成法令適用須區分若干階段,包括:更新條例2月1日生效後子法修訂前、子法修訂完成後地方法規修訂完成前,都會影響新案的送件內容,目前除公開評選兩子法外,其餘與更新事業相關子法皆已公告,處於子法修訂完成地方法規未完成修訂的情況,就會影響新案件。以都更容積獎勵為例,在地方都更容獎規定尚未完成修訂前,因地方獎勵項目申請上限20%未有法令依據,故不適用,僅可依中央獎勵項目申請獎勵上限50%。
又以臺北市自行劃定更新單元來說,更新條例修正生效前,依「臺北市自行劃定更新單元內重建區段之建築物及地區環境狀況評估標準」建築物及地區環境狀況應符合十款中之二款以上,但2月1日後,因更新條例規定未經劃定或變更應實施更新之地區,需有第六條一至三款或第六款情形,致原來指標 5「重大建設或國際觀光景點周邊」未符合,故該項指標自2月1日起不再適用,在「臺北市自行劃定更新單元內重建區段之建築物及地區環境狀況評估標準」尚未修訂完成前,僅剩九款中要符合二款,目前該評估標準已於6月12日完成預告程序,另新增位於捷運場站周邊區域僅需符合1款以上建物有安全之虞或環境窳陋指標即符合規定,申請劃定更新單元。還有進行中的政府主導更新案之招標程序等,尚待地方政府詳加考量。
結語
法令修訂有其一定之程序,尤其都市更新涉及專業層面廣泛,牽一髮而動全身,實務上操作見解也可能與法界認知不同,法令的見解與認定差異在所難免,因此修法過程必須不斷溝通協調。期待此次更新條例大幅修正後,強化「增強都更信任」、「連結都市計畫」、「精進爭議處理」、「簡明都更程序」、「強化政府主導」、「協助更新整合」、「擴大金融參與」、「保障民眾權益」等八大面向,讓更新法令機制更為完善。
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(本文原載於都市更新簡訊第82期)