九二一災後集合住宅重建經驗對於都市更新的啟示

1999年9月21日發生的九二一大地震，轉瞬間已滿20年了，各個與九二一震災有直接或間接關係的個人、家庭與社團，近期皆陸續展開各類的紀念與回顧活動。活動的目的在於追憶，對專業團體而言則在記取專業與制度上的教訓，對於這20年來持續投入更新重建工作的本基金會而言更是從未忘卻。

我們理解九二一集合住宅重建證明了震災前一年頒布的都市更新條例是何其即時且重要、都市更新會是絕對可以推動的都更路線、權利變換制度公平理性的取代且解決傳統協議合建的弊病。我們也明白除了都市更新條例相關法規外，仍應有許多配套與補充。一如我們清楚認識到自力更新重建何其困難，尤其專業知識不足下，如何進行內外部整合，「烏合之眾」又如何讓重建資金順利融資而無缺口等。而代理實施、信託制度等配套，更是這20年來實務的累積創新。隨著房市景氣好轉與更新重建的重心移往如雙北市等大都市，更可發現適當的容積獎勵與房地產市場運作，可有效地吸引民間開發商投入更新重建，進而減輕政府大量資源的投入負擔。最後我們仍須指出，穩健持續且有計畫性的推動都市更新，才是降低如九二一大地震造成傷亡災害的主要道路。

九二一集合住宅重建經驗深化都更法制
住宅重建是所有災後重建工作的核心，其中又以產權眾多且複雜的集合住宅重建最為困難。集合住宅重建意願的整合與重建資金的順利到位，是必須要解決的關鍵課題，在房市不佳的時空更加深了此課題困難度。然而，前者剛好藉著都市更新法制中的權利變換制度、都市更新會制度得以找到出路，後者則是靠九二一震災重建基金會所推動的臨門方案獲得解決。

九二一震災當時都市更新條例才發布一年，也未有任何實際運用案例。社會對於都市更新是否能有效運用於災後重建仍有諸多疑慮，例如有人認為單棟重建並非都市更新，或是都市更新程序繁瑣與重建的迫切性背道而馳。然而當時營建署林益厚署長願開風氣之先，拍板了運用都市更新相關法制為受災集合住宅社區重建的主要路線，而這個決定，讓近80個受災社區找到回家的路，重建成功。

此外，2000年2月頒布的九二一震災重建暫行條例，在其17、18條中對循都市更新途徑辦理集合住宅重建的社區有三個面向的放寬措施，第一是程序縮減，例如免事業概要程序、公展公聽會期限折半，全體同意免辨；第二是更新重建同意門檻只要逾半數同意即可；其三是容積獎勵放寬至原建築容積並加三成作為上限並可突破高度限制。這些且放寬的法規範內容並非立法者靈光乍現、神來一筆，而是公私部門短期間內與受災社區高效互動檢討而回饋的實務需求。而這些真有助於提高受災社區重建時效與機會的法令，隨著暫行條例的落幕，多數皆在2003年起後續的都市更新條例修法陸續納入引用，深化了都市更新條例的實用性。

2000年8月2日全國第一個社區(東勢名流藝術世家)召開都市更新會成立大會

多數決、權利變換與都市更新會等工具極其重要
前些年發生文林苑事件，在高房價背景與媒體渲染之下，當時居然有都更條例為惡法之說，是財團奪取弱小市民財產的工具。同一套法令放在九二一重建當時，社會輿論卻有全然不同的認知，都市更新法制乃是對受災社區有如滄海浮木般的說法。受災社區，有不幸罹難的權利人，有想離開傷心地的，有對家園存在不捨情感而堅持重建者，是多數決的機制讓重建成為可能。

受災戶是各行各業的市井小民，忙於自身生計，也不懂得蓋房子，實在不易彼此透過協議來達成重建的負擔與分配共識，更別說有過世未辦繼承的產權無法協議的情形。而權利變換制度便提供了合作的依據，即使當時不動產估價師制度還未正式建立，受災社區仍是信任專業，也信任政府審議把關。
 

至於都市更新會更是重要的法令工具，在九二一受災的時空背景，一般建商是難以與集合住宅受災社區進行合建分屋的，因此受災戶只能自力更新重建，但是依公寓法成立的管委會能力有限，因此具有完整法人能力且專為重建設計的都市更新會制度便派上用場。依目前的統計，全國已核定的更新事業中，有110件，近18%是權利人自主都市更新會推動的。(統計至2019年8月底止)事實證明，都市更新會絕對可以成為都市更新推動的主體。

各樣更新重建工具及策略持續深化
如前文所提，重建資金的籌措是整合外另一個關鍵課題，營建署、中央銀行在當時九二一重建當時推動了一系列的經費補助或低利融資措施，如「九二一地震重建區住宅政策與實施方案」以及「中央銀行重建家園專案貸款」等政策，但真正發揮關鍵功效的則是九二一震災重建基金會所推動的「築巢專案之臨門方案」。它是一個無息無擔保100%額度的重建融資方案，以九二一基金會為貸與人，編列了80億的預算(內函營建署撥貸30億)，由受災戶與都市更新會為借款人申請。「臨門方案」搭配了都市更新權利變換制度、融資審查、嚴謹的合約架構以及後續的建築經理，最後成功促成了63個社區完成重建。

「臨門方案」如今已經卸任，近年中央政府雖也推出相關的都市更新重建費用利息補貼措施，但由於該措施仍附著在金融業保守的融資體制之下，且九二一重建曾輔助運用過的信用保證制度，也僅見於危老重建未安排於都市更新，以致未見成效，因此積極的重建融資或是經費補貼政策仍被自力更新重建的社區所需要。此次更新條例大幅修正，其中對於各級政府設置都市更新基金及其運用方式，不再限對於整建維護、補助補貼的概念，各級政府或可更積極的以投資、融資等方式運用於公辦都更或災損社區。
 

另外，都市更新會擔任實施者的確在九二一集合住宅重建獲致成功，但仍發現仍有許多社區雖然更新會成立了且住戶多有重建意願，但所有權人、理監事忙於生計或專業不足等因素仍讓重建胎死腹中。所有權人願出       資、有重建意願，建商無法進場但都市更新會也組不起來，而代理實施者(非法定用詞)制度便在這樣的背景下產生了。搭配信託制度控管眾人的重建資金，委任非投資型的實施者管理全部更新重建事務，並依合約約定向所有權人負責，此作法在本基金會所輔導的臺北金融中心更新重建案中首創。相信代理實施者制度搭配信託制度已是社區在建商、都市更新會中的新選擇。
 

持續推動都市更新才是防災的根本
持平而論，都市更新法令繁瑣複雜一般人不易親近了解，九二一重建時如此，現在依然。因此對於一般大眾以及相關從業人員進行都市更新知識與技術教育訓練應持續進行。2001年起，本基金會即協助營建署辦理九二一都市更新重建種子營、重建輔導及追蹤計畫等，共165個受災社區參與培訓。這十幾年來，隨著一般更新事業的興起，臺北市、新北市也開始定期委辦各類的都市更新講習、公辦社區說明會、工作坊與都更推動師培訓等，而依國發會的都市更新發展計畫(原產業行動計畫)，近年中央也開始補助各地方政府委託專業團體對一般市民進行都市更新輔導，這些輔導措施都有早年九二一重建教育的影子。然而，除了更新重建的技術知識以外，對於市民的社區共識、環境教育等認知教育也必須深耕，因為更新重建是自己的事、也是社區的事、大家的事。
另一方面，從九二一災後重建到近年一般更新重建事業的經驗可以體認出，公、私部門合作無間，成效便可展現。簡單來說，就縱向關係而言，公部門健全法令制度、審議及疑難排解，而私部門則發揮靈活整合、溝通與專業的規劃設計。就橫向關係，或可從市場性與非市場性來說，在有整體推動都市更新策略的前提下，前者場域多交由民間投入，後者場域則政府資源多投入一些，意即沒有所謂全面公辦或全面民辦的政策，兩者需相輔相成。

當然，長期、有計畫性的以都市防災角度來推動都市更新才是上策。日本東京都便是透過每五年定期的「地域危險度測定調查」，作為防災與都市更新空間規劃指認的依據。因此，妥善運用都市更新計畫與都市更新地區劃設，積極的示範、推動與都市基盤改善等作為方為都市防災、減災的長久之道。

(本文原載於都市更新簡訊第83期)