美國達拉斯市的都市復興-財團法人都市更新研究發展基金會

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美國達拉斯市的都市復興

本基金會邀請永續發展與營建部查克副局長來本基金會分享德州經驗

本基金會很榮幸於今年7月6日邀請達拉斯市永續發展與營建部查克(Peer Chacko)副局長蒞臨演講，演講主題特別談到達拉斯市中心發展與規劃策略，並且分享特有的規劃工具「稅收增額財務制度(Tax Increment Finance)」的機制與執行經驗分享。

Peer Chacko副局長分享Dallas經驗

透過政策引導穩固美國重要財經中心地位
演講首先提到達拉斯背景介紹，進一步說明「前進達拉斯市綜合發展計畫(forward Dallas! Comprehensive Plan)」規劃過程，以及TIF特區規劃重點。從過去20年空間發展趨勢分析，達拉斯市中心是過去曾是最繁榮且主要的活動聚集地，但市民逐漸移居郊區，目前郊區與市中心呈現互相競爭的狀況，包括產業、生活品質與建設等。雖然近年美國經濟不景氣，但在達拉斯經濟發展卻仍保持穩定，主要是因為全美前500名的大型公司就有12間總部位在達拉斯市，所以達拉斯可說是美國重要的財經中心。

表1.達拉斯市與臺北市的比較

項目	臺北市	達拉斯市
人口(百萬人)	1.2	2.6
土地面積(公頃)	100,016	26,947
人口密度(人/公頃)	12	96

透過都市規劃振興經濟發展
達拉斯早期都市發展是不斷擴張，直到1980年代開始已呈現飽和狀態，而朝向將已開發地區進一步整合規劃再發展。經濟成長也歷經多次高低起伏，目前的經濟成長仍無法回到1980年代的全盛時期的高峰，但達拉斯市府仍會在每逢低迷時期提出特殊計畫來刺激經濟發展，像是在1980年代後期首次提出TIF機制、1990年代遭逢最低谷底時則推動輕軌電車系統、到了2006年首次提出綜合發展計畫，近年又遭遇房地產泡沫化，市府也正努力積極尋求刺激經濟成長的規劃策略。

興建捷運系統大突破
達拉斯市就業地區集中於市中心，而住宅區則多分布於周邊外圍郊區，通勤旅次與長度是相當高的。90年代提出的捷運系統可說是美國重要突破，規劃評估可行性顯示雖然需求度不高，但卻以市民投票表決而通過提案，經費籌措則以13個都會區城市提供1%營業稅支援興建捷運系統，而系統路線規劃主要經過低密度地區，希望帶動都市成長。

河道周邊景觀改善期許順勢帶動房地產開發
另外，為了解決洪水問題，市府提出「Trinity River Vision (Trinity河道週邊地區改善計畫)」也是一項長期規劃，河道兩側現況都是堤防，希望未來可以透過河道兩側景觀改善並興建地標性建築，同時可帶動週邊房地產開發並提升經濟成長；為了創造地標性建築，市府特別委託西班牙建築師上城區(Trinity Uptown)的橋梁進行設計規劃，目前已有一座橋樑落成完工。河道改善計畫主要經費來源將會以河道旁的高速道路營收費用來支援，並且透過河道清淤工程來支應高速公路建置工程所需之成本與材料，藉以有效降低興建高速公路之工程成本。

綜合發展計畫引導各項開發
而達拉斯市綜合發展計畫(forward Dallas Comprehensive Plan)在2006年首次提出，企圖整合過去零星的計畫內容，包括捷運計畫、Trinity河道週邊地區改善計畫、發行基礎設施公債計畫等。提出未來發展重點包括強化捷運系統開發、健全鄰里關係、透過公共投資加強經濟策略、永續發展等；而土地使用方式將以沿捷運站周邊聯合開發且人行空間改善為主要目標，且以住商混合模式進行規劃。以捷運站周邊開發為目標與達拉斯人口發展趨勢是相呼應的，因為人口老年化趨勢未來生活需求空間將會逐漸縮減，並以捷運站周邊為主要區域，故朝向集中再開發市中心老舊社區，提供老年人口生活所需；因此，規劃策略則提出新式以形式為基礎的土地使用管制法規(Form Based Code)，企圖突破過去著重建築物使用為主要管制內容，轉變改以建築物外觀與街道關係為主軸，導入都市設計觀點的土地使用管制。

另一方面，市府更提出「完整街道(Complete Streets)計劃」，逐步拓寬人行街道、設置街道家具、增加景觀改善等，讓街道成為城市中重要的開放空間，希望從以車為主到以人為主的友善街道。市府更制定街道景觀規劃手冊，要求公私部門共同遵守。

達拉斯市街道計畫構想-從以車為主到以人為主的友善街道
資料來源：Peer Chacko提供。

為了逐步引導達拉斯都市再開發工作，綜合發展計畫提出另一重要規劃「達拉斯下城區360計畫(Downtown Dallas 360)」，提出五大項策略及五個重點開發地區，而空間發展策略則透過輕軌系統、街車路線規劃以及下城區街道分級系統整合規劃，並配合社區路口意象作連結；進一步開闢公共設施，規劃開闢四處公園，目前已開闢兩處；而五個策略開發地區(Development Focus Areas)則將由公私合夥開發，此五個重點開發地區皆位於下城區外圍密度較低的區域，以下分別說明此些地區之現況與規劃方向：
1.Main Street：早期多為街車佔用街道且人行空間不友善，規劃未來透過街道改善計畫提升街道景觀與行人空間。
2.Farmers Market：傳統市場未能有效使用，經濟效益不高，規劃重新開發市場使用，市場週邊則將規劃為中低收入為主的平價住宅。
3.South Arts District：達拉斯藝術特區南邊地區現況多以空地閒置，產權相當單純為單一地主所有，故市府規劃未來將作住宅開發。
4.Lamar Street Corridor：連結會議中心與娛樂特區的重要道路，但現有使用仍屬低密度開發，希望能引進國際級旅館來提升此區域的開發使用，該旅館更由市民投票表決並由市府出資開發建設，企圖誘導私部門開發商能有意願進駐。
5.Reunion / Union Station：現況多為低密度使用，將引導私部門開發商進駐開發。

達拉斯下城區360計畫的五大開發重點地區
資料來源：Peer Chacko提供。

「達拉斯藝術特區 (Dallas Arts District)」位在市中心區，在五年前開始陸續開發，最早的開發案是交響音樂廳，而公部門提供基礎建設引導私部門逐漸有意願進駐開發，包括Nasher Sculpture Center、Winspear Opera House、Sammons Park等，而特區中的達拉斯市表演廳(City Performance Hall)則是由市府出資建設。

「凱利沃倫平台公園(Klyde Warren Deck Park)」位在高速公路旁的平台公園，目前正在施工中，公路是由州政府興建管理，而平台公園建設資金包括州政府、市府出資外，更向週邊地主募集資金，而地主願意出資也是因為認為公路建設與公園興建將有助於未來周邊房地產發展，且公園規劃是由非營利組織協助規劃，而促成募款工作。附近開發案陸續出現，已有部分建案即將完工，但可看出市民對於平台公園建設的支持。

稅收增額特區(Tax Increment Finance Districts)
最後副局長提到「稅收增額特區(Tax Increment Finance Districts)」，這也是達拉斯都市更發展與交通導向發展的重要工具，作為提高開發商進入再開發地區開發的誘因。

達拉斯TIF特區計畫已有執行20年的經驗，目前已有2處執行完成，尚有28個特區規劃開發中，區位多位在捷運站周邊或市中心；TIF機制簡單說就是在特區成立後的將會把基礎稅收作為市府基礎建設施用，另增加稅收的部分則可作為未來改善特區及補助開發案資金，當特區計畫結束後稅收總量也將持續增加，對市府是有益的，而對於地主(即納稅義務人)是沒有影響的。

達拉斯TIF過去20年執行效益，平均每1元TIF資金可帶動7元的私人投資；從TIF案例來談，下城連接TIF特區(Downtown Connections TIF)主要特色則是連結密度較高下城區與密度較低上城區，但下城區較多閒置高樓，上城區現況則租金較高且開發需求較穩定，在這個特區中就是透過上城區的穩定開發所收到的TIF資金以及特區中公共投資經費來援助下城區的開發建設。

最後，副局長也提到從TIF機制的重要觀念，像是重點是設置地區性的考量而不是單一開發案，還有就是TIF特區應該要已有初步的開發構想，才能有效推動特區開發，更建議在執行過程中仍要有檢討機制。而在公私部門合作方面，通常在與私部門合作過程，市府應該要採用較具有彈性的工具來與私部門合作，才能夠有效的相互配合共同開發。

達拉斯TIF特區區位分布圖
(圖上綠色區塊即為目前28處特區位置)
資料來源：Peer Chacko提供。

TIF機制稅收示意圖
資料來源：Peer Chacko提供；本基金會整理。

台美經驗交流討論美國都市規劃方式值得借鏡
會議最後本基金會丁致成執行長針對TIF機制市府是否可能發行債券提出疑問，Peer Chacko副局長也說到考量風險問題，所以市府不願發行TIF債券，而是讓開發商向市府提出申請，在開發完成後再由市府分期撥付補助款項，而開發商亦可透過市府核准文件進而貸款籌措開發資金。另外，錢奕綱主任也詢問TIF前期規劃時間如何取決以及如何判斷各TIF特區規劃的可行性，副局長說明通常需要25~30年，也會隨著開發案規模而有所增減，而且市府是在開發完成後才分期撥付補助資金，所以在TIF期間也不至於有會有太大的損失。

最後，本基金會張隆盛董事長則認為美國稅收增加是可行的，但在台灣的稅收結構是完全不同的，加上稅收運用方式也受到許多牽絆，張董事長也認為Dallas市府對於都市規劃的貢獻相對較大，值得台灣都市規劃界借鏡。

註：有關文中提及達拉斯各項文件資料，可逕至(http://www.dallascityhall.com/ )查詢。