海砂屋是除了震災受損(921、331、0206地震)建物外，最迫切重建的對象，近年亦經常登上媒體版面。海砂屋遍布全台，隨時間推移，隱憂將加速浮現，民眾危機感與重建共識不足，政府介入亦趨迫切。2019年底新北市政府積極協助淡水海砂屋-東來大廈以不到1年時間完成都市更新事業計畫核定，臺北市政府透過劃定更新地區協助海砂屋重建、2020年3月完成全台最大海砂屋聚集地-延壽國宅I區拆除協調。本文以此議題進一步報導。

海砂屋有待普查
海砂屋是「高氯離子鋼筋混凝土建築物」的俗稱，因為海砂中有氯離子，會加速腐蝕鋼筋，造成混凝土中性化，強度降低，甚至剝落，損害房屋的結構體，嚴重威脅海砂屋住戶的居住安全，全台究竟有多少海砂屋？

海砂中有氯離子，會加速腐蝕鋼筋，造成混凝土塊剝落

一份監察院2018年12月糾正內政部資料中，附表「各直轄市、縣(市)現有供公眾使用及非供公眾使用建築物公告列管之海砂屋棟(戶)數」彙整出，供公眾使用建築物有250棟(臺北市172棟、新北市78棟)、非供公眾使用建築物有268棟(臺北市51棟、新北市196棟、臺南市21棟)，營建署附註說明僅臺北市、新北市有海砂屋棟(戶)數相關統計資料，其他縣市顯未就此部分統計列管。從臺北市建築工程管理處網站公告之「臺北市高氯離子混凝土建築物善後處理自治條例列管清冊」，更新至2020年12月25日，臺北市列管公告海砂屋有224棟，其中約87%是須拆除重建的(須拆除重建194棟、加勁補強30棟)。

表1 各直轄市、縣(市)現有供公眾使用及非供公眾使用建築物公告列管之海砂屋棟(戶)數量統計表

資料來源：營建署，2018年12月監察院資料

在民國70年代，經濟起飛、公共工程建設興盛，由於河砂不足，海砂摻入，導致混凝土氯離子含量超過標準值，形成有結構安全疑慮的海砂屋。隨著時間推移，建築物出現壁癌、天花板掉落、鋼筋裸露等新聞時有所聞，「潛在的」海砂屋會陸續出現。而且，海砂屋的鑑定需所有權人自行委託鑑定機構鑑定確認，上述政府統計數字恐怕只是冰山一角，實際海砂屋數量更多，有待普查，正視此問題。

海砂屋重建相關制度逐漸增加
為了解決海砂屋問題，有些縣市已訂有專法據以執行。臺北市於1997年8月訂定發布「臺北市高氯離子混凝土建築物善後處理辦法」、2009年10月提升法令位階為自治條例，並訂頒若干子法。新北市則於2011年6月訂定「新北市政府高氯離子鋼筋混凝土建築物處理及鑑定實施要點」，規範辦理高氯離子建築物實施鑑定、認定標準、容積獎勵、補助與審查事宜。另外，2018年3月新北市另訂定「新北市推動都市計畫內防災建築再生自治條例」，海砂屋報經核准建議應拆除或修復、補強之建築物，依建築法規定申請拆除新建或依更新條例申請整建、維護者，得適用該自治條例。因此，針對海砂屋之鑑定機制，確認後之處置、經費補助、鼓勵重建配套容積獎勵規定等，其實均有法可依循。

原來海砂屋的處置多依建管法系處理，但其重建也可循都市更新方式處理。可以以建築物有重大災害之虞，依更新條例迅行劃定為更新地區，在程序面、同意比率等皆有特別規定。臺北市自2019年起，便主動迅行劃定更新地區，2020年9月依「臺北市高氯離子混凝土建築物清冊」針對「須拆除重建」且尚未進行重建或更新之海砂屋，新增9處迅行劃定更新地區、變更4處更新地區。

此外，又因「都市危險及老舊建築物加速重建條例(以下簡稱危老重建條例)」訂頒，有關都市計畫、都市更新等也融入危險建物相關規範。即若海砂屋符合危老重建條例第3條第一項第一款「經建築主管機關依建築法規、災害防救法規通知限期拆除、逕予強制拆除，或評估有危險之虞應限期補強或拆除者」或第二款「經結構安全性能評估結果未達最低等級者」，就可適用危老法規，重建途徑就更廣了!

透過都市更新解決海砂屋社區整合困境
海砂屋的重建方式非常多元，可循建築法直接興建、危老重建及都市更新重建。但是，為什麼還是有海砂屋社區講重建，仍多年無法進行，甚至不願鑑定確認為海砂屋呢?

癥結就在於社區整合，由於海砂屋多為集合住宅，產權較為複雜，100%整合有其難度，如何重建?循都市更新方式是解決同意比率問題最好工具。

依本基金會統計，截至2020年12月，全國都更進行的海砂屋重建，事業計畫核定者已有48案(臺北市33案、新北市11案、桃園市2案、澎湖縣2案)，其中11案已完工取得使用執照、17案興建中。已核定的48案中，採權利變換者有39案、部分權變部分協議合建者有4案，另4案為協議合建方式、1案為自地自建(華榮市場公辦案)，近9成海砂屋都更案採權變機制處理。

表2 海砂屋都更完工案彙整表

(本基金會整理)

海砂屋透過都市更新重建，除解決同意比率問題外，土地增值稅、房屋稅及地價稅也有減免優惠，加上目前政策上全力，行政審查上配合優先處理，縮短都更審議時程，建議海砂屋透過更新進行重建。
 

臺北延壽國宅海砂屋刻正進行更新(左)；中工常翠(延壽國宅M區)於2015年完工(右)(廖美莉攝)
 
士林區華榮市場為市府擔任實施者自地自建都更案(左)更新前(右)基地現況攝於2020年12月(廖美莉攝)

海砂屋自主更新資金籌措困境
另外，海砂屋重建上另可能遭遇到困難就是財務問題，雖然政府訂有補助規定，但均為事後申請補助的方式，重建資金籌措仍是重建一大課題。若是海砂屋位於具市場性的地區，有建商協助辦理，財務問題當可解決；但若是不具市場性或屬弱勢社區者，須以自主更新推動時，財務就是影響重建的關鍵，推動期間需要支付相關費用給專業廠商，包括前期(計畫擬訂及市府審議期)需要支付的建築師、都更顧問、不動產估價師、測量公司、地政士等委辦費用，以及後期(拆遷、工程、交屋)需要支付予拆除廠商、營造廠及相關稅費等，費用從哪來？

尤其是前期費用，往往尚未整合取得全部住戶同意，通常需要住戶自行籌措資金支付，除非社區已成立管理委員會並已累積一定管理費基金，或者各住戶間已取得高度改建共識，願意拿出改建費用，否則將不易籌措。後期部分，當都市更新事業計畫核定並取得全部地主同意時，則可洽商銀行，以全額融資為目標，辦理後續費用融資貸款。

配套1 海砂屋拆除、補強可申請補助
由於海砂屋攸關建物結構安全，如何加速這些海砂屋處理，實在是刻不容緩。臺北市海砂屋若經鑑定屬於須拆除重建，依據海砂屋自治條例規定，應依「建築法」通知所有權人停止使用，並限期由所有權人拆除。逾期未停止使用者，得處5,000至60,000元罰鍰。若仍未停止使用者，得處以怠金及停止供水供電。逾期未拆除者，可以依建築法規定，得強制拆除，拆除費用由所有權人負擔。

但為協助海砂屋住戶善後處裡，拆除重建者在拆除後，得向都發局申請補助費用，每戶20萬元；完成加勁補強或防蝕工程者可檢具支付費用、完工照片及複核簽證等可向主管機關核實申請補助，上限10萬元。新北市也有補助規定，拆除重建者每戶最高補助20萬元、補強防蝕者每戶最高補助10萬元。

也就是說，海砂屋基於結構安全，一旦判定「傾頹或朽壞而有危害公共安全之建築物」，主管機關就可依建築法第81條，通知所有人或占有人停止使用，限期命所有人拆除；逾期未拆者，就可強制拆除之，但相對也提供補助，「棒子」與「胡蘿蔔」兼備，期待海砂屋改建能順利進行。

配套2 海砂屋拆除重建 容獎、放寬限制多管齊下
除了經費的補助外，對於拆掉了如何重建，機制上也研議各種工具，包括容積獎勵、建築限制放寬等。

臺北市海砂屋自治條例規定，須拆除建築物於一定期限內申請重建者，得享有30％容積獎勵，另也訂有放寬涉及建物高度檢討標準、停車空間及免除重建基地可不受畸零地限制等規定。新北市則依都市計畫法臺灣省施行細則海砂屋也可享有30％容積獎勵，但受限於2015年7月1日之後容積獎勵上限規定，辦理更新地區獎勵上限為50%、一般地區獎勵上限為20%。即臺北市海砂屋辦理都市更新，除有海砂屋30％容積獎勵外，還可申請都市更新容積獎勵，而新北市海砂屋辦理都市更新，兩者相加上限不得超過50%。

雖然於2018年3月訂定「新北市推動都市計畫內防災建築再生自治條例」，其中第5條針對公布施行日起二年內完成拆除海砂屋，希望可以申請定額50%容積獎勵方式，循建築法申請重建。但此規定2019年2月18日行政院函告無效。

但政府除了給容積、給補助外，其實還可以有更積極的作為，建議可列入公辦更新優先辦理對象，公開甄選實施者協助及早重建，如臺北市政府即自行擔任實施者，辦理華榮市場公辦都更案，是推動公辦都更政策的標竿計畫。

結語-專業協助海砂屋社區重建
社區重建可能還面臨如何啟動的困境，即使已有管理委員會，但海砂屋重建涉及法規廣泛，如何踏出第一步，是海砂屋重建的關鍵。目前本基金會已協助若干海砂屋重建，除了協助都市更新規劃作業(如臺南市安平二期國宅都更案、臺北市內湖明園大廈都更案)外，還有協助住戶更新整合(如臺北市士林區鑽石大樓都更案)等經驗，倘有海砂屋重建相關問題歡迎洽本基金會諮詢。

行政院會12月17日通過都市更新條例修正草案，擬修正第57條新增第三項，權變範圍內應行拆除或遷移之土地改良物，經主管機關認定屬海砂屋或耐震能力不足，有危害公共安全者，得準用建築法第81條規定程序辦理，免踐行代為拆除或遷移前的協調程序，希望可以加速海砂屋都更的程序。

隨著海砂屋都更案完工案例增加，勢必可增加海砂屋住戶重建信心。因此，海砂屋重建首要凝聚住戶共識，以尋求最佳重建的方式，唯有自助始可人助。倘若擬以自主更新方式推動重建者，還要再注意財務課題，儘速達到改建共識，以利於申請銀行專案融資，讓海砂屋重建之路更為順暢。

(本文原載於都市更新簡訊第88期)