臺北市老舊公寓專案政策執行與回顧-財團法人都市更新研究發展基金會

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臺北市老舊公寓專案政策執行與回顧

2010年8月臺北市郝前市長為了促進老舊公寓更新試辦了五年「修訂臺北市老舊中低層建築社區辦理都市更新擴大協助專案計畫」行動計畫一：以都市計畫專案變更方式協助更新重建〈以下簡稱老舊公寓專案〉。在專案申請期間，本基金會有幸參與了9案，並有2案核定，其中1案已取得建照。希望透過本基金會協助的個案經驗與遭遇課題，與讀者一同回顧老舊公寓專案政策執行成效。

政策背景來自於臺北市住宅的特殊現象
在1960~1980年代臺灣經濟快速成長，勞動力人口迅速湧入臺北地區，隨著臺北市升格為院轄市，四、五樓公寓成為解決住宅需求的普遍型態。

經過了半個世紀，公寓與住民皆面臨老化與高齡化的問題，首當其衝的就是因為公寓設備老舊、漏水、壁癌、巷道狹窄而出現的都市防救災課題，以及在沒有電梯狀況下，行動不便的年長者無法自己上下樓的生活困境，因此，這類的公寓目前都正等待著更新改建或整建的機會。

2007年郝龍斌擔任臺北市長期間，正視到必須改善中產階級的居住問題，在2009年委託本基金會辦理「研擬臺北市老舊四、五層樓建物參與都市更新執行機制計畫案」，檢討都市更新機制，希望能回應老舊公寓對於更新的期待。

導入都計專案變更增加額外容積獎勵誘因
由於公寓的建築型態大部分出現於實施容積管制之前，既有使用容積240%通常高於住三用地法定容積225%，加上增建情形相當普遍，僅以一般都市更新的容積獎勵且不出資的狀況下，無法分回原使用面積，但遷居又無法負擔得起買新房的費用，造成住戶想改善居住環境或搬離皆兩難的狀況。

為解決這個問題，前市府決定透過「都市計畫專案變更」方式，除以原都市更新法規申請之容積獎勵外，其規劃設計內容對於環境確實有正面助益，打造具生態性、綠色環保和低碳節能社區，可再以都市計畫變更給予增額獎勵。

凡基地為完整街廓或面積達2,000㎡以上、四五樓公寓達一定比例之住宅區、商業區或特專區，如符合環境規劃原則且更新後戶數高於原戶數並提供一定比例合適規模住宅，得依各項原則申請給予獎勵，最高以2倍的法定容積為上限，希望讓更新後總開發強度儘量滿足更新前後室內面積一坪換一坪的期待。

專案共81件申請 2件施工中
依據臺北市都市更新處網站公布的「老舊公寓專案審議辦理情形」統計，在老舊公寓專案計畫公告後共有81件申請，有71案(9件駁回，1件轉一般案)進入審議程序(2010年8月1日至2015年8月3日)，其中有6案為配合專案公告調整計畫內容重新報核。截至2016年8月為止，計有5案事業計畫核定、3案事業及權利變換案核定，其中2案施工中。

以行政區來看，申請案件數最多的是南港區12件，次多者為信義區10件、文山區9件、大安區8件，案件數最少為大同區2案申請；而核定案件數最多也是南港區共3案，但文山區核定的2案皆為事業權變併送案且皆已取得建照。

以老舊公寓專案的基地規模推算，通常更新前戶數會在50戶以上，故整合上有一定的困難度；由各年度申請案件數量可知，2015年33案中，就有24案(占1/3)是趕在專案截止日前搭上最後一班列車，其餘各年度平均6至9案進行申請，足見老舊公寓在土地整合上需要較長時間耕耘，但專案的獎勵又具有一定吸引力，才會在最後階段衝刺後取得資格。

在送件類型而言，據統計高達7成是以事業、權變計畫分送方式辦理，僅3成案件採取事業權變併送方式辦理，主要原因在於專案公告初期涉及多項審議(都市更新、都市計畫、都市設計)，在細項容積獎勵不明確情形下，申請人採保守方式先確定容積總獎勵再申請權利變換計畫，以及為搶在專案截止日前報核而來不及擬訂權變計畫。再看到核定案中四、五樓公寓占全案比例的狀況，其實可發現多半皆以四樓公寓占大多數，一方面因五樓公寓現況容積高，在四、五樓公寓分回比例相同的狀態下，除非五樓住戶願意自行出資，否則較難分回原面積。

圖1 老舊公寓專案送件與核定數量統計(依分區)

圖2 老舊公寓專案送件類型統計

表1各年度申請專案計畫數

年度	案件數
2010年(含舊案轉)	8
2011年	6
2012年	6
2013年	9
2014年	9
2015年8月截止前	33
總計	71

表2 臺北市老舊中低層建築辦理都更擴大協助專案計畫核定事業計畫一覽表(至2016.8止)

行政區	案名	單元面積 (㎡)	實施者	原使用分區	公寓基地面積比例	更新前公寓戶數	計畫核定日期	目前狀態
大同區	市府段一小段	2,775	常德建設	商三/道路	39%	4F:37 5F:5	事業：2015/6/9 權變：尚未送件	規劃中
中正區	原水源路四、五期整宅	3,008	更新會	住三	100%	5F:178	事業權變： 2014/4/23	施工中
文山區	實踐段一小段	2,069	國泰建設 ※	住三	69%	4F:40	事業權變： 2015/4/14	取得建照
文山區	公訓段二小段	7,722	國揚實業	住三/道路	42%	4F:93	事業權變： 2015/6/2	施工中
信義區	吳興段三小段	5,491	立偕建設	住三	100%	4F:168	事業：2014/2/27 權變：審議中	審議中
南港區	南港段一小段720地號	9,242	興富發建設	住三	18%	4F:20 5F:47	事業：2014/4/25 權變：審議中	審議中
南港區	南港段一小段379-1地號	10,693	聯勤建設 ※	住宅區(特)	52%	4F:120 5F:31	事業：2015/11/12 權變：尚未送件	規劃中
南港區	南港段三小段	3,016	國泰建設	住三	41%	4F:40	事業：2016/3/16 權變：尚未送件	規劃中

註1：表中標示※表示為本基金會協助都更規劃。
註2：公寓基地面積比例係指4、5樓公寓座落基地面積占建築基地面積比例

「一坪換一坪」引發市場過度想像
專案公布初期，多數民眾認為參與都市更新可以分回的室內坪面積不變，以為原本室內坪有30坪可以用，更新後也會有30坪室內坪可以用，並期待分配到跟原本權狀坪一樣的室內坪數，或是期望更新後室內面積包含現況使用的頂樓加蓋、陽台外推和地下室空間。由於審議原則等相關規範不明，「一坪換一坪」的宣導口號讓民眾產生大家皆可免費一坪換一坪的印象，也間接導致更新案整合的困難。因此在房屋市場中，一坪換一坪已經產生了效應，使仲介業者有理由往往把原本30坪的舊公寓當作45坪的新大樓來賣，價格更是比照新成屋，許多精華區的公寓價格從一坪30萬漲到80-90萬，投資客大舉搶進。

然而老舊公寓專案只是藉由容積獎勵讓地主可以爭取更多的容積獎勵，並非市府立法保證分回原本室內的面積。如基地條件受限，無法爭取到足額獎勵容積、地主分配受到更新前後所在區位價值影響，以及更新前公寓土地持分較少等因素，皆造成可能無法透過老舊公寓專案達到「一坪換一坪」。

涉及多項審議程序時程長
專案計畫報核涉及「都市計畫委員會」、「都市設計及土地使用開發許可審議委員會」、「都市更新及爭議處理審議會」審議，且公展前須先召開「可行性研商會議」確認申請資格，行政程序較一般案複雜，無論排入公展時間或審查時間都較一般更新案長。

就現有案件資料來看，老舊公寓專案平均審議時間為3.74年，而一般案則為2.3年，足足多了一年(詳參第70期都市更新簡訊「淺談都市更新申請審議時程」)。目前新規定要求獎勵容積總量於都設委員會審議後，再由都市計畫委員會做最後審議，更增加了審議時程。

回顧與建議
截至目前核定案件中，四、五層老舊公寓計有780戶，以臺北市高達14萬戶的四、五樓公寓數量而言，僅完成了不到0.6%的比例，以五年期的短期專案似乎無法讓四、五樓公寓及時推動更新。而其中5案僅完成事業計畫，後續尚須辦理權利變換計畫與施工，預估至少仍須6年時間才能更新完成(以權變3年、施工3年估計)，其他尚未公開展覽的事業計畫需要的時間更長，預估至少10年才可更新完成。臺北市仍有諸多耐震能力不佳的老公寓未更新，我們期待後續審議中的案件可繼續開花結果圓滿完成。

另外，據內政部統計數據顯示，臺北市人口從今年3月起開始持續呈現負成長。都市人口流失對於都市發展為一警訊，代表著稅收減少進而將影響都市的公共服務。為了臺北市人口的穩定，政府應照顧不同面向的居住需求，在強調公辦都更及興建社會住宅等照顧較低收入的市民政策之餘，也應重視民辦都更與中產階級及老人所居住的老舊公寓政策，避免人口持續外流，且應適度引入民間資金輔助整體經濟發展，以公辦更新做為指導，帶動民間投資。

針對如老舊公寓專案甚至其他專案政策的推動，建議避免遍地灑花，應因地制宜。特別應考慮防災優先性，比照日本東京都定期建立都市危險度區域地圖〈東京都都市整備局地震に関する地域危険度測定調査〉，統整全臺北市地質、防救災道路區域與建物結構等資訊，套疊出重點輔導地區劃定更新地區、擬定更新計畫，作為政策優先施行的考量。對於亟具危險性須更新的地區，應讓容積更具彈性，並鼓勵需要更新的地區積極辦理。至於尚無急迫性更新的老舊公寓，則由政府輔導加裝電梯或加強整建維護的機制以提升耐震能力，藉由多元化的施政方針，期可逐步解決臺北市房屋老舊窳陋、防救災能力不足問題，因應人口高齡化之趨勢。