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談社會住宅之政策意義
520後新政府啟動，各界引頸期盼新的住宅政策，尤其是「社會住宅」。行政院今（2016）年9月1日通過「住宅法」修正草案，希望下會期能送進立法院審議，完成修法，可以協助地方政府解決社會住宅土地取得、經費來源及人力組織等問題，達成蔡總統提出8年20萬戶社會住宅的目標。
住宅法修正草案重點包括明定主管機關得設立、指定或委託專責法人或機構辦理社會住宅；地方需用的社會住宅用地如屬應有償撥用的公有非公用財產，得辦理長期租用，社會住宅興辦期間的地價稅、房屋稅得予適當減免，並免徵營業稅，以減輕社會住宅土地取得成本及稅賦負擔；另外，更增訂主管機關或民間以包租代管方式興辦社會住宅的機制，政府推動計畫推動的8年20萬戶社會住宅中，其中有4萬到6萬戶預計以包租代管方式辦理，透過住宅法修法增加房東出租優惠稅率。
住宅法中的社會住宅
究竟社會住宅是什麼?與一般的住宅有甚麼不同呢?依據2011年12月30日公布的住宅法，在第3條第一項第二款即指出，社會住宅指由政府興辦或獎勵民間興辦，專供出租之用，並應提供至少10%以上比例出租予具特殊情形或身分者之住宅。住宅法所訂具特殊情形或身分指的是低收入戶、特殊境遇家庭、育有未成年子女3人以上、於安置教養機構或寄養家庭結束安置無法返家，未滿25歲、65歲以上之老人、受家庭暴力或性侵害之受害者及其子女、身心障礙者、感染人類免疫缺乏病毒者或罹患後天免疫缺乏症候群者、原住民、災民、遊民或其他經中央主管機關認定者（住宅法第4條）。
因此，社會住宅與一般民間住宅不同，限於出租，且一定比例須提供予特定承租對象；但對於社會住宅應該面積有多大?房型為何?在住宅法中並無明定。對於社會住宅承租者，住宅法第28條規定，應以無自有住宅或一定所得、財產基準以下之家庭或個人為限。社會住宅承租者之申請資格、程序、租金計算、分級收費、租賃與續租期限及其他應遵行事項之辦法，則授權由直轄市、縣（市）主管機關定之。爰此，臺北市即於2013年10月17日訂頒「臺北市社會住宅出租辦法」。
社會住宅政策目標對象應是家戶而非居住單元
社會住宅的兩大關鍵，一為社會住宅的居住單位，一為入住的人或家戶。針對居住單位的供給，從中央到地方政府已經不約而同地提出政策目標，除了中央8年20萬戶的目標外，臺北市政府也提出4年2萬戶、8年5萬戶只租不售的公共住宅計畫、新北市提出青年住宅計畫、桃園市8年2萬戶的社會住宅。
居住單元的提供關乎興建的土地及資金，目前各縣市政府大多利用公有土地來興辦社會住宅，未來住宅法修法方向，更提出有償撥用的公有非公用土地得辦理長期租用；資金部分，中央也提出50年長期低利貸款的構想，在中央成立長期低利融資平台。因此，居住單位供給面，在中央、地方政府攜手合作下，似乎問題不大。
但社會住宅另一個關鍵因子-家戶（household），即社會住宅需求的「對象」卻是另一個影響社會住宅政策成功與否的關鍵。依照住宅法規定，社會住宅需有一定比例提供給特殊情形或身分者，有包括65歲以上之老人，也有育有未成年子女3人以上，因此，社會住宅要提供的房型是單人房，還是二房型、三房型?都得視居住單元家戶人口數，據以規劃坪型，目前政策上僅針對居住單位數量訂有目標值，即8年20萬戶的目標，但這些居住單元的面積、房型是未來執行上須正視的規劃議題。
租金補貼應考量承租人之負擔能力
居住單元與興闢的區位、土地地價、造價等都有關係，家戶則與租金、民眾可負擔能力有關。而居住費用為家庭多種消費支出之一，在家庭消費結構中維持一定之比例，若住宅費用過高，則必須緊縮其他項目開支，影響合理的生活水準。尤其是具特殊境遇家庭或身分者，租金補貼應考量承租人之負擔能力。
美國聯邦政府直接協助住宅計畫中，公營出租住宅﹙(Public Rental Housing﹚訂定承租人應繳之租金以不超過其收入25%為原則，不夠部分由聯邦政府負擔。租金按月繳付，承租人收入提高，租金亦隨之提高。因此，每戶租金因家庭收入不同而各不相同，當收入超過承租條件時仍允許繼續租住﹙原規定須遷出﹚，但不給予補貼。另一項房租補貼計畫，即依據1974年住宅及社區發展法﹙Housing and Community Development Act﹚所設立，為補貼低收入家庭承租私人住宅之計畫，承租人僅負擔其收入的25%，其餘不足之數由聯邦補助。假設該住宅當地租金水準為每月15,000元，該家戶收入為20,000元，租金則為5,000元，其餘不足之10,000元由聯邦政府補貼。
然而，台灣目前社會住宅租金價格往往強調比市價低、多以折減方式訂定租金價格，進而引發周邊居民或同一社區居民的疑慮，擔心社區進駐社會住宅後會降低社區的品質，或因此讓房價下跌，讓社會住宅成為另類的鄰避設施。
另外，目前政策上多設定社會住宅承租資格條件，但租金不論該家戶所得，採固定、齊頭式的租金以及租金補貼。其實在住宅法第4條第二項即規定，住宅租金與自購住宅貸款利息補貼之額度，應依據居住地區合理住宅價格租金水準、受補貼家戶之所得、人口數量與弱勢狀況，以及合理負擔能力標準等，計算合理補貼額度。新提出的住宅法草案也在住宅補貼專章希望增訂政府應參酌民眾負擔能力，訂定補貼額度。
社會住宅租金水準應回歸市場價值
社會住宅政策目標若為協助收入較低家庭解決居住問題，應考慮承租人之負擔能力，即首應考量社會住宅的入住者，訂定目標家庭收入標準，視居住著之負擔能力，決定應該興建何種社會住宅﹙面積大小、租金水準﹚，不應興建租金偏高之住宅。
目前社會住宅政策重點在促進社會住宅數量之增加，不論中央或地方政府都以公有土地作為興建社會住宅的優先基地，因此，目前社會住宅土地取得相對容易，成本較低，但應該要遷就「區位」，因為區位影響社會住宅的租金價格。而住戶「負擔得起」與社會住宅租金價格間往往有差距，若須政府補貼，然政府之財力有限，若每戶補助多，則能補助的戶數必減少。
目前政府以市價打折方式訂定社會住宅租金價格，影響社區、區域行情，干預市場，但若參採美國作法，差額都由政府補助的話，地方財政恐怕也無力支持。目前有採公辦都更的方式推動社會住宅，土地多為市區精華地，屆時興闢完成的社會住宅恐怕也非弱勢居民所能住得起。
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新北市永和青年住宅(圖片來源httpyyouth-house.blogspot.tw201301blog-post.html)
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臺北市大龍老人住宅 大龍峒公營住宅
結論
社會住宅關鍵在於對象，即要協助的人或家戶，關乎其家庭結構、負擔能力、每人居住面積等。尤其依據國民住宅管理經驗，社會住宅的問題，是入住進去才是大問題，此外，要適度的社會混居，才不會造成社會隔離的問題。
而公辦都更所賦予的功能應該是要朝大面積都市再生、協助都市機能轉型、帶動地區發展，應有更重要的政策目標。公辦都更基地是否適合規劃社會住宅?社會住宅設定的對象為何?都應列入公辦都更規劃內容的一環。最後，其實現有的住宅法皆已有規定，等待修法，依據經驗，緩不濟急，建議在現有的法令架構下推動。
(本文原載於都市更新簡訊第71期)
住宅法修正草案重點包括明定主管機關得設立、指定或委託專責法人或機構辦理社會住宅；地方需用的社會住宅用地如屬應有償撥用的公有非公用財產，得辦理長期租用，社會住宅興辦期間的地價稅、房屋稅得予適當減免，並免徵營業稅，以減輕社會住宅土地取得成本及稅賦負擔；另外，更增訂主管機關或民間以包租代管方式興辦社會住宅的機制，政府推動計畫推動的8年20萬戶社會住宅中，其中有4萬到6萬戶預計以包租代管方式辦理，透過住宅法修法增加房東出租優惠稅率。
住宅法中的社會住宅
究竟社會住宅是什麼?與一般的住宅有甚麼不同呢?依據2011年12月30日公布的住宅法，在第3條第一項第二款即指出，社會住宅指由政府興辦或獎勵民間興辦，專供出租之用，並應提供至少10%以上比例出租予具特殊情形或身分者之住宅。住宅法所訂具特殊情形或身分指的是低收入戶、特殊境遇家庭、育有未成年子女3人以上、於安置教養機構或寄養家庭結束安置無法返家，未滿25歲、65歲以上之老人、受家庭暴力或性侵害之受害者及其子女、身心障礙者、感染人類免疫缺乏病毒者或罹患後天免疫缺乏症候群者、原住民、災民、遊民或其他經中央主管機關認定者（住宅法第4條）。
因此，社會住宅與一般民間住宅不同，限於出租，且一定比例須提供予特定承租對象；但對於社會住宅應該面積有多大?房型為何?在住宅法中並無明定。對於社會住宅承租者，住宅法第28條規定，應以無自有住宅或一定所得、財產基準以下之家庭或個人為限。社會住宅承租者之申請資格、程序、租金計算、分級收費、租賃與續租期限及其他應遵行事項之辦法，則授權由直轄市、縣（市）主管機關定之。爰此，臺北市即於2013年10月17日訂頒「臺北市社會住宅出租辦法」。
社會住宅政策目標對象應是家戶而非居住單元
社會住宅的兩大關鍵，一為社會住宅的居住單位，一為入住的人或家戶。針對居住單位的供給，從中央到地方政府已經不約而同地提出政策目標，除了中央8年20萬戶的目標外，臺北市政府也提出4年2萬戶、8年5萬戶只租不售的公共住宅計畫、新北市提出青年住宅計畫、桃園市8年2萬戶的社會住宅。
居住單元的提供關乎興建的土地及資金，目前各縣市政府大多利用公有土地來興辦社會住宅，未來住宅法修法方向，更提出有償撥用的公有非公用土地得辦理長期租用；資金部分，中央也提出50年長期低利貸款的構想，在中央成立長期低利融資平台。因此，居住單位供給面，在中央、地方政府攜手合作下，似乎問題不大。
但社會住宅另一個關鍵因子-家戶（household），即社會住宅需求的「對象」卻是另一個影響社會住宅政策成功與否的關鍵。依照住宅法規定，社會住宅需有一定比例提供給特殊情形或身分者，有包括65歲以上之老人，也有育有未成年子女3人以上，因此，社會住宅要提供的房型是單人房，還是二房型、三房型?都得視居住單元家戶人口數，據以規劃坪型，目前政策上僅針對居住單位數量訂有目標值，即8年20萬戶的目標，但這些居住單元的面積、房型是未來執行上須正視的規劃議題。
租金補貼應考量承租人之負擔能力
居住單元與興闢的區位、土地地價、造價等都有關係，家戶則與租金、民眾可負擔能力有關。而居住費用為家庭多種消費支出之一，在家庭消費結構中維持一定之比例，若住宅費用過高，則必須緊縮其他項目開支，影響合理的生活水準。尤其是具特殊境遇家庭或身分者，租金補貼應考量承租人之負擔能力。
美國聯邦政府直接協助住宅計畫中，公營出租住宅﹙(Public Rental Housing﹚訂定承租人應繳之租金以不超過其收入25%為原則，不夠部分由聯邦政府負擔。租金按月繳付，承租人收入提高，租金亦隨之提高。因此，每戶租金因家庭收入不同而各不相同，當收入超過承租條件時仍允許繼續租住﹙原規定須遷出﹚，但不給予補貼。另一項房租補貼計畫，即依據1974年住宅及社區發展法﹙Housing and Community Development Act﹚所設立，為補貼低收入家庭承租私人住宅之計畫，承租人僅負擔其收入的25%，其餘不足之數由聯邦補助。假設該住宅當地租金水準為每月15,000元，該家戶收入為20,000元，租金則為5,000元，其餘不足之10,000元由聯邦政府補貼。
然而，台灣目前社會住宅租金價格往往強調比市價低、多以折減方式訂定租金價格，進而引發周邊居民或同一社區居民的疑慮，擔心社區進駐社會住宅後會降低社區的品質，或因此讓房價下跌，讓社會住宅成為另類的鄰避設施。
另外，目前政策上多設定社會住宅承租資格條件，但租金不論該家戶所得，採固定、齊頭式的租金以及租金補貼。其實在住宅法第4條第二項即規定，住宅租金與自購住宅貸款利息補貼之額度，應依據居住地區合理住宅價格租金水準、受補貼家戶之所得、人口數量與弱勢狀況，以及合理負擔能力標準等，計算合理補貼額度。新提出的住宅法草案也在住宅補貼專章希望增訂政府應參酌民眾負擔能力，訂定補貼額度。
社會住宅租金水準應回歸市場價值
社會住宅政策目標若為協助收入較低家庭解決居住問題，應考慮承租人之負擔能力，即首應考量社會住宅的入住者，訂定目標家庭收入標準，視居住著之負擔能力，決定應該興建何種社會住宅﹙面積大小、租金水準﹚，不應興建租金偏高之住宅。
目前社會住宅政策重點在促進社會住宅數量之增加，不論中央或地方政府都以公有土地作為興建社會住宅的優先基地，因此，目前社會住宅土地取得相對容易，成本較低，但應該要遷就「區位」，因為區位影響社會住宅的租金價格。而住戶「負擔得起」與社會住宅租金價格間往往有差距，若須政府補貼，然政府之財力有限，若每戶補助多，則能補助的戶數必減少。
目前政府以市價打折方式訂定社會住宅租金價格，影響社區、區域行情，干預市場，但若參採美國作法，差額都由政府補助的話，地方財政恐怕也無力支持。目前有採公辦都更的方式推動社會住宅，土地多為市區精華地，屆時興闢完成的社會住宅恐怕也非弱勢居民所能住得起。
新北市永和青年住宅(圖片來源httpyyouth-house.blogspot.tw201301blog-post.html)
臺北市大龍老人住宅 大龍峒公營住宅
結論
社會住宅關鍵在於對象，即要協助的人或家戶，關乎其家庭結構、負擔能力、每人居住面積等。尤其依據國民住宅管理經驗，社會住宅的問題，是入住進去才是大問題，此外，要適度的社會混居，才不會造成社會隔離的問題。
而公辦都更所賦予的功能應該是要朝大面積都市再生、協助都市機能轉型、帶動地區發展，應有更重要的政策目標。公辦都更基地是否適合規劃社會住宅?社會住宅設定的對象為何?都應列入公辦都更規劃內容的一環。最後，其實現有的住宅法皆已有規定，等待修法，依據經驗，緩不濟急，建議在現有的法令架構下推動。
(本文原載於都市更新簡訊第71期)
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- 發布日期
- 2016/09/15
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- 發表人
- 基金會顧問 林益厚
主任規劃師 廖美莉
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