新北市政府都市更新處張溫德處長專訪-財團法人都市更新研究發展基金會

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新北市政府都市更新處張溫德處長專訪

張溫德處長從臺北市轉戰新北市政府多年，對於推動新北市都市發展、都市更新盡心盡力，讓我們看到新北豐碩的成績。當前一般民間都更面臨許多挑戰，新北市在政策面、執行面推動許多創新政策，本基金會特別專訪張處長，與讀者分享新北市推動都更的成果與經驗。以下為本基金會丁致成執行長(以下簡稱丁)、麥怡安主任(以下簡稱麥)與張處長(以下簡稱張)的對談。

丁：日前市府提出「都更2.0」，請您談談都更2.0相關內容。

張：今年7月朱立倫市長在記者會上提出防災型都更的七大行動方案，包括篩選策略地區示範公辦都更、提高補助經費協助自力都更、縮減程序，鬆綁法令加速簡易都更、老屋健檢，結構補強一條龍服務、整建維護耐震補強同時進行、防災道路與避難點優先取得以及都市更新推動師(以下簡稱推動師)蹲點輔導等，其中老屋健檢執行至今，約有1,700多件，51處列為健檢三級危險等級，應立即辦理結構修復補強改善，這些案件皆已派駐推動師協助輔導。在推動師進入社區輔導後，社區普遍反應仍面臨建築物危險狀態鑑定整合出資、更新後既有收益影響或原使用面積縮減、更新拆建期間安置等問題，市府基於房屋結構安全關係民眾生命及財產之立場，需立即主動協助，限期處理，以避免災害發生，因此再主動出擊提出防災都更2.0三大行動方案。

協助健檢三級危險建物及列管海砂屋更新
在51處輔導社區中，其中14處社區意見整合較為一致，11處將進行重建，3處進行整建維護。11處重建案中，除淡水淡海路社區已鑑定為海砂屋外，其他10處皆尚未鑑定，3處整維案需進一步詳評，才能確定須補強的部分。除這14處外，其他案件仍由推動師持續協助整合中。

除51處健檢三級案外，目前市府尚有需協助輔導的案件，即工務局列管尚未處理的36處海砂屋，都更2.0首項行動方案即為主動擴大輔導，針對列管海砂屋社區，更新處也會派推動師進駐輔導，希望趕快將已列管海砂屋的案件也納入「一條龍服務」平台。

基金補助海砂屋鑑定或建物結構耐震評估費用
第二種面臨的狀況是10處老屋健檢三級之個案尚未鑑定危險程度，因為鑑定出來的結果會影響後續的更新推動方式，例如是否為海砂屋會有不同的重建條件。然而，鑑定費一戶五萬元就導致許多社區卻步。

因此，更新處草擬「臨門方案」，與921臨門方案概念相同，以都市更新基金先幫忙出資，補助海砂屋鑑定或建物結構耐震評估，後續再把費用扣除，目前基金大會已先框列5,000萬額度，預計協助60個社區。當然，目前設有50%所有權人門檻，期望由更新處協助的這些社區能先克服「最大靜摩擦力」，促使後續都更能推動下去，此概念已獲基金委員會支持，現在僅差發布行政作業程序，此為防災都更2.0的第二個方案。

簡易都更放大版災損建物鼓勵限期拆除定額容獎協助
第三個部份就是「災損建築再生自治條例」，限期鼓勵拆除危險建築，給予重建定額容積獎勵協助，此構想可視為簡易都更的放大版。鑑定及評估結果應重建者，比照簡易都更精神，提供定額容積、免審議程序快的重建機制，容獎上限給予50%定額容獎，但對於應立即辦理重建的建物，須限期最多於2年內拆除。

因非循更新條例程序，必須取得100%同意，另搭配後續拆遷安置租金補貼及更新後稅賦減免之配套。我們配套研擬以更新基金提供租金補貼，並在「災損建築再生自治條例」草案提出地價稅、房屋稅重建期間免繳、重建完成後四年內得減半的想法。

「胡蘿蔔獎勵」v.s.「棍子條款」
麥：這些危險建物裡若有公有土地，也納入100%同意範疇嗎?

張：目前我會設定方向為「是」。現在淡海路案已籌組更新會，準備進行權利變換程序，目前暫時不會走100%同意方式。

都更2.0主要優先處理每天生活在恐懼，缺乏居住安全的民眾。但前提是必須拆除現有危險建物，而對居民所擔憂的問題，更新處則給予協助，如租金補貼、設法減免稅額、給予定額容積等「胡蘿蔔條款」，另外，自治條例也試圖放寬災害毀損建築物改建前若原來是做住宅使用，重建後仍可做住宅使用之規定。

但相對的，也要有「棍子條款」，若危險建物遲遲未辦理重建、整維者，將透過行政管制方式，如依據建築法停止供水供電，公告危險建物，促使民眾早日改善，維護生命財產安全，避免重大災害發生。該自治條例草案目前已初步草擬完成，將進行後續法制作業程序送議會審議。

呼應中央都更政策指示
丁:蔡總統提出應獎勵老舊住宅都更，新北市有何呼應中央的政策方向?

張：中央政策指示有三點，一為加強整合民眾意見的誘因，二為提升資金流、財務可行性，三是強化專業管理、建立互信基礎及有專業整合機構協助。

首先，新北市更新獎勵有明確的核算基準，幾乎將所有獎勵項目都予以公式化，只要建築規劃設計要件符合，申請之獎勵內容要翻盤機會就少，因此，新北市更新誘因相對明確，降低實施者與民眾的風險。

另外，新北也已修正容積移轉機制，希望視基地環境條件、容受力，調整申請定額的容移量；明確化後就不會像現在申請容移40%，卻因為量體太大，被要求提出友善方案，友善方案卻常常與更新獎勵所負擔的義務重疊。

其次，資金方面，地方政府在這3個指示中，能著力最弱的就是資金，除了補助，其他有關融資或利率等，因為銀行主管機關是中央，中央如果無政策指示，地方確實還是很難使上力。

目前我們透過都市更新基金給予協助，在行動方案中將自力都更的補助額度提高到630萬。但真正論及「融資」找到資金挹注重建缺口，確實還需要中央支持。

丁：其實可以去找賑災基金會，因為當年921震災所有剩餘款都歸到此基金會，然基金會相對較被動，若有提出需求它才會給予補助。新莊雙鳳社區雖然也是921震災社區，但當時已過921申請期，921基金會也已解散，當時社區就是改向賑災基金會申請補助，該基金會比照臨門方案給予補助。建議新北市府可協助社區向賑災基金會提出申請補助，協助社區重建。

張：現在都市更新基金除前述危險建築鑑定費補助外，應有創新活化作為。目前除作補助外，未來應該要思考讓基金能夠如投資更新事業循環運用，或以基金去做擔保等等，有更彈性靈活的運用方式。

最後有關專責機構，就是貴基金會現在協助營建署研擬設立專責機構概念一樣，較令人擔心的是，專責機構目前設定包含「策略規劃者」、「整合投資者」、「招商管理者」及「實施者」四個角色，我擔心全包導致沒有一個角色做得好。建議未來專責機構四個角色應先釐清輕重，確認何者為最需要的角色，就把它扮演好。

丁：如果中央成立專責機構，您希望新北跟中央專責機構間如何互動？

張：若中央專責機構可以讓地方政府提案，由該專責機構執行，可能就有很多合作的空間，只是要看做甚麼樣的案子，似不太可能大小通收。另外若中央成立專責機構，同樣的運作模式地方也可以成立的話，也許就可以互相配合。

思考專責機構扮演的角色，目前側重「整合」。整合、輔導自力更新新北市府目前也做了許多努力，例如全國特有的更新推動師，協助諮詢、化解整合歧異，陽光法案處理爭議協商等，也有若干成效，當然還可以繼續再精進。

新北公辦都更辦理現況
丁：新北市公辦都更推動務實、迅速、表現亮眼，目前推動狀況為何?

張：公辦都更的部分，新北市首先推動大陳義胞社區單元二更新案在今年初動土，接著是新店行政園區也已在今年十一月動土。現在接著推動大陳義胞社區單元一、三、四，準備要辦理公開招商，但考量目前主客觀因素，我們會先回應公開閱覽階段各方意見積極檢討招商文件，五、六、七單元的先期規劃也同步進行中。

至於永和行政園區公辦案，目前進行都市計畫變更程序。行政園區大部分土地為公有，加上部份中華電信所有，以權利變換方式，房地抵付共同負擔成本後，分回各自部分，亦即同一宗基地上，所有權人各以持分方式估算權利價值；但專案小組審查時，對於公有土地權利變換方式中各宗土地究合併或分開權屬估算，應有不同情境方案評估分析。限於基地規模特性，三區若無法跨區整體規劃利用，規劃配置恐較無彈性，公辦更新觸媒的效益較不顯著。目前已評估方案作業中，將再提送都委會專案小組討論。

財政局積極辦理幾個公辦招商個案，屬市有財產活化的方式之一，扮演示範帶動的效果。其中新莊文德段案目前已在審議中，辦理修正事業計畫內容作業，需再和各權利關係人及當地文史團體進一步溝通。

盤點新北更新政策優先協助危險建物
麥:所以處長您認為政府應該對於上位整體計畫要多所著墨?

張：我任職處長第3個想做的事情，就是盤點整體更新政策的論述。更新處成立以來已有若干成果，如都更輔導、說明會、補助、整維、電梯增設⋯等累積很多很多好的政策作法，若能再有系統性的政策論述釐清脈絡，讓民眾知道這些政策執行目的、目標、配套、原則，避免片段資訊見樹不見林，扭曲政策的原意。

初步想法，是想將政策論述做分類。以日本法制為例，分為都市再生法令、防災法令，跟住宅重建法令，有層次的概念。但現在空間管理上的許多問題，都一體視為都市更新的問題，期待一套「都市更新條例」去解決所有法令累積的問題，其實，如建築法、都市計畫法、地政、稅捐相關法令，皆應該一起討論思考做法。

對於從防災角度思考，急迫性有危險的建物，需要政府多一點照顧手段；對於一般個案，需要政府明確的程序以降低風險。也就是面對不同更新目的及樣態，應有不同的路徑與思考，有針對危險建物的，有適用一般都更程序的，有可走簡易都更的，甚至連整建維護都該更有多元的處理方式。只有釐清政策的論述，產生區隔，讓需要的問題選用適合的工具，不要只盲目追尋財產極大化。

另外，所有權人對於自己的房屋依法負有維護管理的責任，房屋老化後應去做檢查和維護，維護的結果若是不堪使用或是有危險之虞，再由政府制定的機制來協助重建，此邏輯才會把建物維管的責任回歸到所有權人身上，避免讓民眾一直把更新誤認為無本生意，政府協助的程度則視所有權人必須負擔的責任；譬如危險建物涉及公共安全，居民願意改建，但資金有困難，政府就會從旁協助，不願意處理則應課予相對責任；但若僅是財產重置，政府則提供輔導的資源、制訂明確的程序規則，快慢則取決於居民的共識。面對社會多元聲音與有機成長的城市，其實應該有不同的選項，但現在卻全部都涵蓋在「老屋＝重建」之下，觀念實在應予以澄清。

這也呼應建築法中規定所有權人應該負有責任是一樣的，但目前僅能從財產權層面論述，待論述釐清後，應再擴大討論居住權。例如目前更新條例、容獎辦法對於占有他人舊違章安置訂有獎勵規定，但反觀若是更新單元內的小地主，可能會因為更新後權值過小不能分配，反而必須離開。現行更新法令多只針對財產權，事實上，占有「他人」舊違章戶安置獎勵應該是安置給「他人」，若是一部分是財產權，應設定條件。否則，安置的標的應是像出租的居住權，亦即更新前是承租者，更新後仍然可繼續承租而非獲得產權。

丁：花政次想推動租賃法，過去可能過度保護租客，所以房東寧可空置不出租，所以租賃法要應該要讓它平衡。

分回房地優先作社會住宅
張：要讓房東、房客各有權利義務。為什麼我們的法令尤其是對工廠、租屋這塊都拒之門外？主要原因是管理不方便，但是如果未來新北市有住宅行政法人做好管理，即使是分散的部分你也不用擔心，這個部分就不用太去排斥。如果未來包含住宅法會去談租賃專法這塊處理的時候，或是有類似租屋平台這樣的法人機構出現，市府更新分回，甚至是公有地部分持分參與都更，我們都會主張要分回房地優先作住宅資源，如社會住宅或其他中繼住宅等。

丁：其實政府只要有明確的政策，我相信大部分的業者配合意願都是很高的。

張：所以我們希望公有財產參與都更，分回房地應優先儲備作住宅資源，住宅目前是由城鄉局住宅科管理，將成立住宅法人專責機構。即使分回3戶、5戶、10戶，還可以作為中繼住宅、庇護所或臨時照護住宅等。

工業區更新應引導產業轉型
丁:新北市工業區更新乃與其他縣市不同之處，針對工業區更新您的看法為何?

張：沒有說工業區不能申請更新，但外界會擔心工業區更新後會變成工業住宅，其實若維持做乙工使用為何不支持？只是目前欠缺鼓勵工業區更新的項目與機制，都更獎勵項目考量人行道退縮、環境友善..等，審查原則也多是屬於讓居住環境更好的思考，較缺乏讓產業活化的引導方式及規範。但是新北市還有很多工業用地，規模也很大，與其荒廢閒置，為何不引導舊有廠房整建或翻新好好從事生產，讓產業可以升級，引導需要空間的產業有安心發展機會，這是我對工業區更新思考方向。

新北市很多工業用地，多在期待透過都市計畫變更、通盤檢討、個案變更。首先我們先把工業區變更回饋比例拉高。其次，讓使用中或待價而沽的工業區，若是在適當的工業環境，適合發展產業者，我們應思考因勢利導，引導至該走的正路。雖然簡易都更現在只針對住宅區、商業區，尚未針對工業區，那未來是否可以研議一個針對乙工的簡易都更呢？若是循更新條例者，是否可以引導至大範圍更新，研擬有別於商業區、住宅區更新的獎勵條件呢？確實是個挑戰，會在整體論述內一併檢討。

若工業區變更，未來將採都市更新權利變換方式實施，應該在都計變更時就在事業及財務計畫載明清楚，重劃也是一樣、單一所有權人回饋也是一樣要載明；因為事業計畫所對應出來的變更前後利得回饋會不同，也因此工業區變更審議規範中訂有若實施都市更新時，可不適用審議規範部分規定，亦即獎勵與回饋條件必須在更新事業計畫中載明才有彈性，而不是僅依工業區變更審議規範，變更為住宅區、商業區直接捐贈公共設施用地及可建築土地面積比例37%、40.5%，再用更新拿獎勵去填補成本，應該一起看。

因此，工業區回饋機制，目前先確定是把回饋比例提高，並納入捐地回饋與興建成本概念。未來也思考針對工業區研訂特定適用獎勵項目，配合增訂相關審議原則，引導建築物設計配置符合工業區需求，確保轉型產業進駐。

公辦都更應配合擬定更新計畫
另外，我覺得針對公辦都更，現在大家有個盲點，認為公辦更新就是等於公有地更新，其實公辦都更不會等於公有地更新，公有地在公辦都更中只是觸媒，絕對不是前提。應該亟需更新的地區，即使基地內沒有任何公有土地，政府還是應該協助辦理，但如何辦理？如協助訂定更新計畫，或是協助招商，或是公開徵選實施者，幫社區引入該有的資源。

但「更新計畫」此層級內容不見了，更新地區劃定範圍，多缺乏計畫內容。因此，我們在「安居城市都市更新策略規劃案」中提出12處策略地區，就是希望將更新計畫內容制訂清楚，把選定此12處的原因和空間定位與關聯論述明白，才能指導民間資源投入的重點。

麥：更新計畫在法制上有被批評偏向管制，看不出強制、引導的功能?

張：若為更新條例第5條所提的更新計畫，我反而覺得更新計畫本身不該只是一個計畫書，而應該是一套策略規劃，所以才需要更新專責機構協助推動。因為更新計畫不會是靜態的一張圖或是某個狀態，而是需釐清地區面臨的課題，研訂策略步驟，訂有執行先後順序，由專責機構整合執行各階段，重點在於指導策略要先訂出來，而且需動態、滾動式檢討。

像日本大手町、東京車站更新，有一套上位指導策略可以持續引導地區更新，成果雖不會1、2年內就立即可見，時間也許會比較長，但是目標步驟清楚可以被期待。

目前策略規劃在所有法令上其實都沒有法定地位，不管是都市計畫或是更新條例中，法定計畫都只是一張圖、一本靜態報告書跟一個與實務落差的財務計畫。看看未來國土計畫有無機會導向策略規劃手段、動態的計畫，我覺得未來都市更新計畫配合專責機構的引導推動應該朝此方向研議。
謝謝處長與我們說明防災都更2.0政策內涵，以及分享您對工業區更新、公辦都更、更新計畫的想法，再次感謝您接受專訪。