複合式危老大樓「城中城」不是唯一  六都加起來逾200棟
城中城火災致災原因，除尚待司法審認的人為因素，釀成災害擴大無法及時搶救外，很大一部分來自於本身屬於複合式型態的老舊大樓，經過時間更迭早已與原始使用差異甚大，但城中城並不是唯一案例，根據內政部統計至今年9月30日，盤點六都超過30年的住商複合式大樓加起來逾200棟。
 

城中城早年作為商場、冰宮、百貨、戲院、辦公室、餐廳等複合使用，是鹽埕區熱鬧繁華的所在地；自商圈轉移後，商場、百貨陸續歇業呈現廢棄，被當地居民稱為「鬼城」。根據實價登錄，城中城最低成交單價每坪僅2.8萬（2021年6月），9.53坪套房，總價只要27萬，而租金水準則落在2~3千元，因此住客多是獨居老人或弱勢族群，這也凸顯了城中城在改建議題上，面臨所有權人屬經濟弱勢的課題。

在高雄市政府110年10月29日所提出的「高雄市鹽埕區程中程火災事件之行政調查報告」中也指出，欠缺合法健全的管理組織，管理事務未能正常有效運作，亦屬致災原因。

城中城大樓完工於1981年，「公寓大廈管理條例」（以下簡稱管理條例）則在1995年才訂頒。依現行管理條例規定，地方主管機關對於管理條例施行前已存在之既有公寓大廈，「得輔導」其成立理委員會或推選管理負責人，係屬要求進行被動輔導之行政作為，因此，這次的火災事件被定調為：未有積極行政作為。
高雄城中城火災引發中高樓層更新重建的討論(董政彰攝)
高雄城中城使用情況

從減災開始　落實「普查→列管→追蹤→處理」解決當務之急
事件後各界檢討建議應加強介入老舊建築物的都市更新，然而，都市更新固然是賦予老舊都市或建築物再生的方式之一，但是應該先考量如何讓老舊建築物先具備減災能力。

全台大樓建築屋齡逐漸增加老化，加上自然災害乘載的風險逐漸提升，當務之急是全面從「減災」著手，將公共安全擺在第一位。如何落實？

建議四步驟：「普查、列管、追蹤、處理」，切實執行每個階段。亦即行政機關對建築物需落實普查，完整列冊掌握，根據公共安全檢查結果，分級列管，達一定程度具災害潛勢者，應定期追蹤，要求限期檢討改進，未依期限改進者，要確實裁罰及懲處。

輔導中高層樓重建　更新條例修法調整
長遠而言，當然都市更新是輔助老舊中高樓重建，甚至老舊街區再生的重要方式。但以城中城大樓為例，產權複雜，完工40年經過多年產權交易演變，屋主地主結構紊亂。根據林欽榮副市長臉書資料，城中城土地及建物所有權人共388人，其中有地有房者106位佔27%，有地無房者11人佔3%，有房無地者達271人佔70%。此般可見土地與建築物權利極為不均，重建有其困難度。

經內政部統計指出，全台仍有3萬6200餘件6層樓以上老舊中高層建築物屬於耐震設計標準較低，具居住安全上有疑慮；但現實老舊中高層建築物住戶數量龐大，伴隨產權錯綜複雜，整合自然困難度提升。另一現實是過去獎勵不足以支撐改建經濟負擔，致實務上都市更新推動不易。

中高樓層老舊建物重建機制是接下來都市更新要積極研議的重點，但面對中高樓層產權複雜、整合不易的現況，勢必拉長整合時程，因此，建議社區推動更新重建同時，應強化自身建築物的減災能力，尤其針對社區公共安全問題，不容許絲毫妥協；主管機關則應落實「普查、列管、追蹤、處理」四步驟，引導老舊中高樓層落實管理，為順利邁向重建之路做好準備。立法院於今（2021）年5月28日修正公布更新條例，即修正第57條新增第三項「第一項應拆除或遷移之土地改良物，經直轄市、縣（市）主管機關認定屬高氯離子鋼筋混凝土或耐震能力不足之建築物而有明顯危害公共安全者，得準用建築法第81條規定之程序辦理強制拆除，不適用第一項後段及前項規定。」同時也修正第65條，實施容積管制前的中高樓層以上建築物，放寬得以原建築容積1.2倍核計獎勵上限；另對於高氯離子鋼筋混凝土建築物或耐震能力不足有明顯危害公共安全的建築物，因有改善的迫切性，放寬得以原建築容積1.3倍核計，並得直接依獎勵上限額度建築。冀可對現況原容積高於法定容積的中高層建築物改建有實質的幫助。

城中城大樓採跨區區段徵收方式重建
目前高雄市政府限期城中城住戶完成搬遷，並規劃以「公益性跨區區段徵收」透過都市計畫變更手段，讓原址變為新生公園，再將舊七賢國中東側基地，劃設為「區徵抵價地規劃街廓＋社會住宅用地」；其中區段徵收針對建物採重建造價給予救濟，使得有房無地的所有權人獲取較為優厚的保障；土地所有權人則可選擇領取現金或領回位於七賢國中舊址的抵價地。以此解決城中城現況中土地及建築物權利不均難以改建之窘境。

跨區區段徵收位置及說明(照片參考自林欽榮副市長臉書資料)

本基金會丁致成執行長在10月22日接受NOWnews今日新聞專題受訪中也提到：「台南市中西區的河樂廣場，可以當城中城未來的參考範本。河樂廣場過去是中國城大樓，是台南在80年代的繁華指標，大樓內有商城、有住宅，產權複雜，但市區沒落後，大樓閒置，被譏諷是都市之瘤，跟現在的城中城一模一樣，最後台南市府決定區段徵收，把中國城土地變廣場公園用地，大樓未完全拆除仍保留樑柱，再經設計後，成了市民戲水玩耍的好去處。」此一規劃方式可供借鏡。