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從京華城、微風廣場看商業使用都市更新

2001年下半年台北市京華城及微風廣場兩家大型購物中心的開幕引起媒體及社會大眾熱烈的重視,但關注的焦點似乎只在於京華城是否合法營業,以及每天送出了多少部轎車,而忽略了背後重要的政策意義。其實都市中的大型購物中心開設是都市更新重要的發動機,其所帶來無論正負面的影響是相當重大的。在國外已有相當多文獻及政策面的作為正視都市更新與購物中心之間的關係,但國內至今很少為各界所重視或討論。甚至商業性的都市更新在市政府的政策中並不存在,是相當令人遺憾的,更不用說公私部門合作推動舊市區購物中心開發。

美國自六○年代聯邦政府大規模推動的都市更新計畫(Urban Renewal Program),一般學界批評甚多,認為是趕走窮人與有色人種社區的推土機。不過很多人不曉得自1976年波士頓成功地實現法尼爾廳市集廣場(Faneuil Hall Marketplace)這個特殊的購物中心計畫,代表著都市更新作法重大的轉變。從此美國各大都市均放棄舊的作法,改為新的再發展策略,而每個都市大多由在市中心區引入一個大型購物中心為重建市區最首要的觸媒先鋒計畫。
 
不過,京華城的開發不像美國市區購物中心的開發受到地方政府的各種優惠,反之過程卻倍嘗艱辛。此案不但不被政府視為都市更新給予獎勵,反而光是土地使用變更由工業區變更為商業區都市計畫審議的程序就長達十年以上,雖然第一個案子是值得謹慎面對,但的關注焦點不是都市公共利益的影響,而是捐地回饋比例多少與容積的多寡,背後隱涵反商情節及開發利益的瓜分,是濫用行政權的最壞示範。反之,市政府應當利用此一難得的機會配合進行公共投資改善環境,進而啟動週邊社區的整體更新,而非等民間自動更新。現實上,鄰近社區一旦京華城開發完成則地主的期望增加,地價抬高了,都市更新有可能更困難進行。


微風廣場原本是黑松汽水廠的土地,較幸運的是其土地原本就是部分住宅區及商業區。有鑑於京華城都市計畫變更的痛苦過程,業主很早就決定不走都市計畫變更的路線,這使得開發時程比京華城縮短了八年左右。不過,也因此受限制於現有都市計畫僵化的規範,住宅區的商業使用只限制於一樓及地下一樓,商業區的範圍只有復興北路延線30公尺範圍內,使得商場規劃非常不合理。面臨復興北路是一棟單層面積狹窄的高樓,後面住宅區部分商場卻平躺在地面層以下。當然這個案子也未被市府政策視為都市更新,完全沒有任何獎勵或是公設興闢的配合。而鄰近老舊社區更新的議題也並未被重視。

從都市設計的觀點來看,這兩個案例也不符合都市更新的理想,如何將巨大的量體與細分的街廓及延街的活動結合是全球都市購物中心的重大挑戰,但在這兩個案子中都未見強調。
 
京華城仍然是一個封閉的大盒子,雖然這個盒子的外表相當的特殊引人,但是仍然與週遭環境缺乏實質動線與活動的關連性。最重要的關鑑在於全部的店面都是朝內的,面對街道的只是一面死牆。這個計畫雖然是由美國著名的都市更新商業建築師傑帝事務所(Jon Jerde Partner)設計,但是完全忽略了本地商業沿街開店的特性以及都市紋理,更缺乏在聖地牙哥琥騰廣場對都市的敏感性,頗令人失望。雖然在內部創造出非常有趣的空間,但是創造出來只是一個賺錢機器,毫無帶動鄰近商店街的作用。

微風廣場受限於土地使用分區管制規則,已無太多可發揮的空間。但是其廣場留設的位置面對市民大道快速道路該側,仍然相當不恰當,缺乏對鄰近都市紋理的呼應。

在台灣市區購物中心的開發未被視為都市更新政策的一環,顯然政府忽略了在市區引入大型購物中心有幾項重大的政策意義。首先,可以振興市中心的零售業,很多人對市區衰敗的第一印象就是零售業衰頹,特別在美國郊區購物中心大行其道,大多數市區被開發業者視為疫區不願進駐,若能夠吸引購物中心進入將使其他業者願意重新投資。其次,購物中心創造就業機會,將使人口再回流市區,反轉人們對於更新趕走窮人的惡名。其三,增加政府稅收,由於購物中心設置改善當地環境及公共設施,人口回流,使得房地產市場回穩,間接增加了政府的不動產稅及營業稅收。這些好處都是一般住宅社區更新所沒有的,其公共利益效果遠大於住宅社區更新。

不過市區的購物中心也有某些負面的影響。例如所帶來的交通衝擊、停車問題等,不過這些問題往往不是開發商可以在基地範圍內負起全部的責任解決的,必須要市政府的協助才能解決。如果這是都市更新的事業,業主可以依更新條例第53條要求政府優先配合提供關聯性的公共設施。

台灣的都市問題與美國不相同,特別是市中心的零售業仍然相當活躍,郊區購物中心正在萌芽。不過此一趨勢正在明顯改變,特別是自1999年第一家桃園台茂購物中心出現後,全台有三十座以上的郊區購物中心將紛紛進場,與市區零售業形成強烈的競爭。市區型的購物中心出現有穩定市中心零售業之重大產業政策意義。台灣的地方政府應珍惜尚有不少投資者對市區興闢購物中心有高度興趣,切莫以反商角度思考。在全球性都市的競爭下,我們政府在推動商業使用的都市更新上的效能已經明顯落後亞洲各主要城市,其中包括大陸的上海市在內。這是值得警惕的。上海市政府在二年之內成功地協助開發商推動蘆灣區石庫門的更新計畫,值得我們反省。

未來五年台北都會區仍然有大量的購物中心出現,這場都市與非都市購物中心的戰爭方興未艾。其中包括預計2005年開幕的士林紙廠購物中心等重大購物中心計畫,使百貨購物中心營業面積由目前的20萬坪增加至34萬坪。大型量販店的營業面積也會從目前的6.6萬坪增加至10.2萬坪。台北市在商業使用的都市更新方面仍有不少機會,期盼下一個案子公私部門均能妥善掌握機會。

(本文原載於都市更新簡訊第14期)

  • 發布日期
    2002/02/01
  • 發表人
    基金會研展部主任
    丁致成