都市更新重大議題與建議─都市更新為何無法順利推動？

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都市更新重大議題與建議─都市更新為何無法順利推動？

財團法人台灣智庫與本基金會合作探討現階段都市更新之發展政策，共同研擬一份政策檢討與建議之說帖，希望對政府能具體建言，為台灣都市更新的未來開創更光明之前途。以下為這份建言之部分重點摘要。

背景

近年台灣的營建業及不動產界面臨了前所未有的寒冬，乃國家經濟成長的衰退的主因之一。造成產業蕭條的原因不外乎市場的冷卻及投資信心的不足。就市場面而言，國內人口成長趨緩住宅市場已達飽和，加上銀行將於未來三年內釋出大量足以破壞市場價格的低價房屋，乃使得購屋者觀望不願購屋。就投資信心而言，兩岸未來前景的不確定性及金融機構對業界的信用緊縮都造成投資者不願投資。

振興營建業與不動產市場，應成為政府擴大內需政策的重要方向。而振興營建產業又應以都市更新為政策的主軸。其理由如下：

延續「綠色矽島政策」

行政院經濟建設委員會於89年「綠色矽島經濟發展藍圖」的願景中，提出必須建立「整潔方便的新都市」：「改善都市風貌，無法僅透過開發新市區，而應積極推動既有都市的更新和傳統商圈再造，以保留傳統特色且不造成太大調整成本的方式，使都市逐步成為整潔方便的現代都市。」並且在策略與政策措施中強調：「排除都市更新所遭遇之困難，以改善都市生活環境」。

符合台灣永續發展的原則

根據經建會的推估，到民國127年台灣人口將達零成長，此後人口將不增反減。以此一預估來看，現有人口2189萬人，未來40年僅再增加379萬人口，相對於過去50年人口增加1400萬，增幅相當有限。這對於都市之永續發展具有重大之意義，表示都市土地之需求有其極限，過度的膨脹都市將出現嚴重供過於求的現象。未來應以市區更新主義取代擴張主義。

目前大幅擴張式的都市發展，恐怕都將與現有的都市形成強烈的競爭。為了避免這種競爭與傷害，盲目的擴張發展必須停止，都市發展政策必須「回到市中心」，以不過度增加供給但提昇品質為前題。

都市更新應形成具體政策

要推動都市更新必須政府有完整的政策。行政院有必要提出「獎勵民間投資都市更新政策方針」（以下簡稱政策方針）徹底解決下面所提及的各項政策面、制度面、金融面、法令面之問題，才能振衰起弊，為願意根留台灣的業界開創一條生路。此一政策的推動乃是台灣的都市政策繼百年前市區改正、嘉義大地震後推動市地重劃、新市鎮政策後重大的轉變，將是台灣都市發展史上劃時代的重大變革。

議題與對策

一、政策面議題	對策
1-1 都市更新未列為國家重大經濟建設項目中，二○○八國家發展重點計畫、提昇就業方案中均完全付之闕如。	行政院提出「政策方針」將都市更新明列為政府重大經濟建設計畫獎勵民間投資。
1-2政府未帶頭投資重大都市更新計畫，缺乏示範	中央應選擇重要更新計畫樹立成功範例，獎勵民間參與並公開甄選民間投資。
1-3促參條例並未將都市更新視為獎勵投資項目	修改促進民間參與公共建設法第三條，列入都市更新。
1-4國有、事業單位土地、眷舍未積極配合更新	應以參與更新取代傳統標售作業。明訂各公有土地管理單位主動辦理更新被動參與更新之方式及流程。
1-5重大災害重建未列為都市更新重點之一，任憑地滑災害、海砂屋、幅射屋、工程災變等重大災害地區無法重建。	政府應將各種重大災害明文規定各縣、市政府主動劃定為更新地區，據以辦理重建。
1-6公有市場環境惡劣，政策未劃定為都市更新地區或積極推動更新	明定公有市場應列為更新地區並獎勵民間投資開發重建
1-7捷運及鐵路場站為都市機能提昇之重點地區，政策未明列為都市更新。現有聯合開發辦法不如更新條例之誘因。	廢除捷運聯合開發辦法，修改都市更新容積獎勵辦法明訂獎勵項目。
1-8鐵路場站無法源依據可進行開發。	於「政策方針」內明定大眾運輸場站及鄰近地區應劃為更新地區並獎勵民間投資開發重建。
1-9台北市市民大道兩側更新停擺，行政院未予重視。本區為台北市重要發展軸線，更新將帶動整體發展。舊政府已擬定發展方針，新政府上台後未能繼續有效推動	行政院應成立專責機構及推動小組負責推動開發，其中台北車站及華山地區更應優先辦理開發。
二、制度面議題	對策
2-1都市計畫為地方自治事項，都市更新應為地方政府主導之工作，中央政府並無實際之計畫主導權。大多數地方政府並未積極推動未見中央督導。	中央政府應選擇重大計畫主動逕為辦理推動更新。中央政府應對各縣(市)重大更新案列管限期辦理，並由明確賞罰，逾期未推動者由中央逕為辦理更新。
2-2缺乏都市更新專責執行機制，無法依更新條例第九條主動辦理更新事業。世界各國成功推動更新者無不成立都市更新專責機構。	中央政府及直轄市政府均應成立都市更新專責機構，執行推動更新事業。明訂都市更新專責機構組織籌設辦法。仿效香港、日本、美國定位為政府組織外之第三部門，具有準公權力但兼有民間機構財務與人事之彈性。
2-3國家資產管理委員會未發揮應有的角色定位，主動推動都市更新	專案考量收回的市區中大量國有土地、眷舍，督促各公有土地管理單位積極運用都市更新，創造土地效益，帶動地區發展。
2-4地政、都市計畫、建管各單位、各更新審議委員會委員不懂更新，未積極配合	加強各縣市地政事務所、都市計畫業務單位、建管單位、更新審議委員會委員訓練配合都市更新法令、操作流程及觀念
2-5審議期程過長，影響投資意願與效益	建立單一窗口審議機制。仿促進民間參與公共建設定訂獎勵制度，對於審議快速之承辦單位及人員獎勵。
三、金融面議題	對策
3-1都市新投資信託無法運用。都市更新投信公司設立門檻過高，投資標的限制於都市更新風險過於集中，民間意願低。	修正都市更新投資信託制度。儘速立法通過一般性不動產證券化條例。
3-2都市更新事業取得中長期資金困難，政府四大基金、商業銀行、工業銀行、保險業礙於法規難以投資更新事業。	放寬商業銀行、工業銀行投資都市更新事業之限制，修正銀行法第75條及工業銀行設立及管理辦法。修正行政院開發基金收支保管及運用辦法、勞工保險基金管理及運用辦法、公務人員退修撫恤基金管理條例、郵政儲金匯兌法，允許投資都市更新事業。修正保險法准許投資都市更新事業。
3-3更新事業融資取得不易，金融機構緊縮建築等產業之融資造成融資管道受限，更新事業投資開發不易	放寬金融機構針對都市更新事業建築融資授信比例之限制。
3-4更新事業缺乏政府支持之低利融資及公共設施補助來源。	修定都市更新條例，明訂中央得設立都市更新基金。中央應設立300億都市更新基金循環運用，作為更新事業低利融資、公共設施補助來源。提供更新事業投資總額最高25%之低利融資，提供推動初期的作業經費融資。該基金可自兆元基金內提撥，可啟動1200億元以上之更新投資。
四、法令面議題	對策
4-1容積獎勵的規範太僵化。此為目前更新的重要誘因，但未能因地因案制宜提供獎勵彈性。整宅、理教公所等獎勵無法有效平衡更新成本。	修改更新條例於特殊情形准予放寬容積獎勵上限。短期內給予時程獎勵明定提高獎勵比例。
4-2<投資抵減辦法不適用。更新投資抵減項目以一般工業廠房固定設備等的獎勵為基準，不適用更新事業的投資項目。	修正都市更新投資抵減營利事業所得稅辦法。
4-3民間投資者懷疑政府依都市更新條例義務拆除之可能性。對阻礙更新事業的民眾，政府應有魄力強制協助辦理，非僅坐視要求民間自行協調。	明定辦法，中央主管機關應有主動督導及監督縣市政府之權力及義務。中央對地方政府補貼依其執行配合效率。
4-4權利變換執行與建管、地政登記的配合缺失。權利變換執行機制的不完善，須依實務需要檢討辦理修法。	修訂都市更新條例暨相關子法部分條文。
4-5 更新期間減免地價、房屋稅應不限於施工期間，應放寬為計畫核准後至完成產權登記期間。	修正都市更新條例施行細則。