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台北市都市更新—如何落實馬市長軸線翻轉的格局?
台北市政府在SARS過後，為了振興萬華地區經濟繁榮而設置的「萬華振興委員會」，台北市長馬英九於11/6主持第四次會議。會中，侯博文委員質疑萬華區都市規劃進度，認為老舊社區公寓改建速度太慢，侯委員舉上海、北京的舊城改造為例，一年下來可以更新三千萬坪的土地，反觀台北市內湖地區，十年才更新二千坪．馬英九對侯委員的意見表示認同，以目前的進度，三年內很難看出成效，更何況他幹市長幹八年，到時市府團隊不是「與有榮焉」，反而是「與有辱焉」．
馬英九裁示，請發展局單獨成立專案會報，每月召開會議。他認為發展局應盡快改弦更張，挑出重點來做。馬市長承認，目前都市更新進度，確實「不夠大、不夠多、不夠快」，他贊成侯委員公權力介入的主張，如果民間協調不出結果，就動用公權力幫忙其形成共識。
本基金會的看法
在馬市長上任台北市接近六年的時間當中，正巧也是本基金會成立的相同時間。所以當時馬市長以「都市更新翻轉軸線」為口號來競選時，本基金會同仁均感興奮與期待。但是經過這六年似乎並未見更新格局的放大，更稱不上軸線的如何翻轉，雖然以都市更新的體制而言，海峽兩岸並不能以更新土地的數字簡單地做比較，畢竟兩岸國情不一，對岸仍屬民主中的「專制」，政府一聲「拆」令寫在牆上，居民完全沒有討價還價的餘地，反觀台灣的公權力，面對民眾的抗爭，及民意代表的關說，其「伸張度」及「強硬度」早就大打折扣，恐不足為都市更新之後盾。不過我們仍願提出以下幾點建言，供做市府施政之參考
並未掌握先鋒計畫
台北市政府劃定了二百餘處的更新地區，都市更新方案有一百二十餘項，看起來洋洋灑灑好像是全面在推動都市更新，但其實是表面多樣化，缺乏實質的執行策略。舊金山都市更新機構曾經在三年前來到台北市訪問，當時她也私底下認為台北市這種作法是根本無法達成目的作法。當年以啟動Faneuil Hall Marketplace為先鋒計畫，San Diego當年以Horton Plaza為先鋒計畫，啟動後續數十個重大的更新案。這些先鋒案必須不計代價，公私部門共同投資，協商達成共識，一起努力，爭取時效。到底何處才是政府推動更新最重要的先鋒計畫？當然這是可以討論的。但本基金會一貫的立場認為應以「台北車站及市民大道兩側」為台北市更新的優先計畫。主要理由有三：
一、該地區主要地主為公有土地，不必擾民造成民怨；二、開發效益可擴展帶動到西門町及大稻等老舊市區更新；三、該區是全台北都會區最重要的交通樞鈕，有最大的公共利益。但是很可惜，這項建議並未被馬市長及市府團隊納為更新推動重點，至今該範圍也並未被市府劃定為都市更新地區，令人甚感遺憾。其中唯一推動的交九案由於延宕過久，在景氣低瀰的情況下兩次流標找不到投資人，最近才勉強有人投標。
市府曾經想要學習以西門市場為先鋒計畫。但是又缺乏大刀闊斧的作為，對於週邊商店並未整併整體開發，也未引入有經驗的商業經營者，使得該基地無法發揮帶動的作用。
另一個勉強看來像是先鋒計畫的案件是南京西路圓環更新案，該基地是否該更新重建本身就是一大問題。重建後反而造成嚴重的交通問題，規模也太小，根本不足以帶動週邊商業更新。市府沒有了解到一個足夠經濟規模的量體才能有充分的帶動更新作用，也沒有善用更新條例下所有的工具例如權利變換、都市更新計畫或都市計畫變更來達成足夠規模並且解決相關整體面的問題。近來基隆市政府已經把車站與碼頭地整體進行規劃，8.5公頃的規模推動更新前期規劃，這樣的作為如果成功，將比台北市政府至今都市更新的作為更具體且有成效，值得觀察。
缺乏執行更新的開發專責機構
所謂徒法不足以自行，市政府如果認為只要擬定了都市更新條例及台北市都市更新自治條例，在台北市首善之區之房地產市場只要輔以容積獎勵為誘因，民間業者就會前撲後繼跑來申請都市更新，就目前的經驗而言，其實成效有限，萬華區、大同區等舊市區還是很難動得起來。都市更新是公益事業，是高風險投資，沒有政府主動開發民間很難自行啟動。
全世界沒有一個都市推動都市更新是沒專責開發機構之下能夠有具體作為的。波士頓有BRA，舊金山有SFRA，聖地牙哥有CCDC，倫敦碼頭地更新有LDDC，日本有都市基盤整備公團。如果市府官員覺得靠市府現有組織就可以真正推動更新恐怕並不容易。各國這些都市更新開發機構都是具有準公權力的開發者，他們有開發商的腦袋與手腕，但是以公利為目標。事實上過去市政府在開發新市區土地也是有「重劃大隊」此一專責機構才能辦理龐大的市地重劃的。為什麼市府不能建立功能、人力俱全的都市更新處或開發公司來辦理開發事宜？
無論有無專責機構其實還在其次，最重要的是市政府忽略了都市更新條例第九條所賦予市政府強大的公權力。市政府可以在完全沒有土地產權，也不必取得土地所有權人同意的情況下主動辦理都市更新與權利變換，就如同市府辦理區段徵收或市地重劃一樣。
近來台北縣政府在有限的資源人力下，已經開始公辦都市更新，並依第九條公開評選投資人。這些基地規模雖然不大，但是已經足以吸引民間投資人進場配合政府政策投資，是值得效法的榜樣。
馬英九裁示，請發展局單獨成立專案會報，每月召開會議。他認為發展局應盡快改弦更張，挑出重點來做。馬市長承認，目前都市更新進度，確實「不夠大、不夠多、不夠快」，他贊成侯委員公權力介入的主張，如果民間協調不出結果，就動用公權力幫忙其形成共識。
本基金會的看法
在馬市長上任台北市接近六年的時間當中，正巧也是本基金會成立的相同時間。所以當時馬市長以「都市更新翻轉軸線」為口號來競選時，本基金會同仁均感興奮與期待。但是經過這六年似乎並未見更新格局的放大，更稱不上軸線的如何翻轉，雖然以都市更新的體制而言，海峽兩岸並不能以更新土地的數字簡單地做比較，畢竟兩岸國情不一，對岸仍屬民主中的「專制」，政府一聲「拆」令寫在牆上，居民完全沒有討價還價的餘地，反觀台灣的公權力，面對民眾的抗爭，及民意代表的關說，其「伸張度」及「強硬度」早就大打折扣，恐不足為都市更新之後盾。不過我們仍願提出以下幾點建言，供做市府施政之參考
並未掌握先鋒計畫
台北市政府劃定了二百餘處的更新地區，都市更新方案有一百二十餘項，看起來洋洋灑灑好像是全面在推動都市更新，但其實是表面多樣化，缺乏實質的執行策略。舊金山都市更新機構曾經在三年前來到台北市訪問，當時她也私底下認為台北市這種作法是根本無法達成目的作法。當年以啟動Faneuil Hall Marketplace為先鋒計畫，San Diego當年以Horton Plaza為先鋒計畫，啟動後續數十個重大的更新案。這些先鋒案必須不計代價，公私部門共同投資，協商達成共識，一起努力，爭取時效。到底何處才是政府推動更新最重要的先鋒計畫？當然這是可以討論的。但本基金會一貫的立場認為應以「台北車站及市民大道兩側」為台北市更新的優先計畫。主要理由有三：
一、該地區主要地主為公有土地，不必擾民造成民怨；二、開發效益可擴展帶動到西門町及大稻等老舊市區更新；三、該區是全台北都會區最重要的交通樞鈕，有最大的公共利益。但是很可惜，這項建議並未被馬市長及市府團隊納為更新推動重點，至今該範圍也並未被市府劃定為都市更新地區，令人甚感遺憾。其中唯一推動的交九案由於延宕過久，在景氣低瀰的情況下兩次流標找不到投資人，最近才勉強有人投標。
市府曾經想要學習以西門市場為先鋒計畫。但是又缺乏大刀闊斧的作為，對於週邊商店並未整併整體開發，也未引入有經驗的商業經營者，使得該基地無法發揮帶動的作用。
另一個勉強看來像是先鋒計畫的案件是南京西路圓環更新案，該基地是否該更新重建本身就是一大問題。重建後反而造成嚴重的交通問題，規模也太小，根本不足以帶動週邊商業更新。市府沒有了解到一個足夠經濟規模的量體才能有充分的帶動更新作用，也沒有善用更新條例下所有的工具例如權利變換、都市更新計畫或都市計畫變更來達成足夠規模並且解決相關整體面的問題。近來基隆市政府已經把車站與碼頭地整體進行規劃，8.5公頃的規模推動更新前期規劃，這樣的作為如果成功，將比台北市政府至今都市更新的作為更具體且有成效，值得觀察。
缺乏執行更新的開發專責機構
所謂徒法不足以自行，市政府如果認為只要擬定了都市更新條例及台北市都市更新自治條例，在台北市首善之區之房地產市場只要輔以容積獎勵為誘因，民間業者就會前撲後繼跑來申請都市更新，就目前的經驗而言，其實成效有限，萬華區、大同區等舊市區還是很難動得起來。都市更新是公益事業，是高風險投資，沒有政府主動開發民間很難自行啟動。
全世界沒有一個都市推動都市更新是沒專責開發機構之下能夠有具體作為的。波士頓有BRA，舊金山有SFRA，聖地牙哥有CCDC，倫敦碼頭地更新有LDDC，日本有都市基盤整備公團。如果市府官員覺得靠市府現有組織就可以真正推動更新恐怕並不容易。各國這些都市更新開發機構都是具有準公權力的開發者，他們有開發商的腦袋與手腕，但是以公利為目標。事實上過去市政府在開發新市區土地也是有「重劃大隊」此一專責機構才能辦理龐大的市地重劃的。為什麼市府不能建立功能、人力俱全的都市更新處或開發公司來辦理開發事宜？
無論有無專責機構其實還在其次，最重要的是市政府忽略了都市更新條例第九條所賦予市政府強大的公權力。市政府可以在完全沒有土地產權，也不必取得土地所有權人同意的情況下主動辦理都市更新與權利變換，就如同市府辦理區段徵收或市地重劃一樣。
近來台北縣政府在有限的資源人力下，已經開始公辦都市更新，並依第九條公開評選投資人。這些基地規模雖然不大，但是已經足以吸引民間投資人進場配合政府政策投資，是值得效法的榜樣。
忽略財務融資與市場的因素
九二一震災重建基金會臨門方案為什麼可以在災後短短三年之內以七十五億的資金促成六十四棟集合大樓重建？是因為臨門方案精密地考量了要實現都市更新條例制度下的運作，必須有配套的財務融資方案，將建築經理公司、銀行體系與更新會系統整合建立平台。這是市政府所欠缺的。
市府都市更新的運作邏輯還停留在十年前的舊時代，以為憑市場運作就可以解決，而財務融資是建商應該自己傷腦筋的事情，市政府只要審議案件給容積獎勵即可。殊不知在過去六年，台灣社會正面臨重大的變革，不動產市場嚴重蕭條，建商紛紛縮手甚至倒閉，獎勵容積不再是萬靈丹，必須有全套安全的財務融資機制才能啟動高風險的都市更新投資。因此與不動產信託或證券化的結合是勢在必行的趨勢。
方案編列一個百億規模的循環都市基金，至少可以吸引民間投資百億以上，達到更新的政策目的。
結語
全國沒有比台北市有更好的條件可以做成都市更新。而都市更新本身的重要性似乎被市政府低估了。本基金會曾經估算過，全台北市已劃定的310公頃都市更新地區如果要全部開發完成，至少需要7192億元投資尚不含公共設施及公益設施，可創造1.8兆元以上的更新後資產價值。台北市更新本身就是一個龐大的產業，其產業的重要性絕不下於任何高科技產業。台北市政府應如何做才能喚醒這頭沉睡的巨獅，恐怕是未來必須全力以赴的方向。
(本文原載於都市更新簡訊第21期)
九二一震災重建基金會臨門方案為什麼可以在災後短短三年之內以七十五億的資金促成六十四棟集合大樓重建？是因為臨門方案精密地考量了要實現都市更新條例制度下的運作，必須有配套的財務融資方案，將建築經理公司、銀行體系與更新會系統整合建立平台。這是市政府所欠缺的。
市府都市更新的運作邏輯還停留在十年前的舊時代，以為憑市場運作就可以解決，而財務融資是建商應該自己傷腦筋的事情，市政府只要審議案件給容積獎勵即可。殊不知在過去六年，台灣社會正面臨重大的變革，不動產市場嚴重蕭條，建商紛紛縮手甚至倒閉，獎勵容積不再是萬靈丹，必須有全套安全的財務融資機制才能啟動高風險的都市更新投資。因此與不動產信託或證券化的結合是勢在必行的趨勢。
方案編列一個百億規模的循環都市基金，至少可以吸引民間投資百億以上，達到更新的政策目的。
結語
全國沒有比台北市有更好的條件可以做成都市更新。而都市更新本身的重要性似乎被市政府低估了。本基金會曾經估算過，全台北市已劃定的310公頃都市更新地區如果要全部開發完成，至少需要7192億元投資尚不含公共設施及公益設施，可創造1.8兆元以上的更新後資產價值。台北市更新本身就是一個龐大的產業，其產業的重要性絕不下於任何高科技產業。台北市政府應如何做才能喚醒這頭沉睡的巨獅，恐怕是未來必須全力以赴的方向。
(本文原載於都市更新簡訊第21期)
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