都市更新條例自民國87年通過至今已近六年，雖然此一制度在九二一災後重建發揮了很大的功效協助六十餘棟集合住宅邁向重建，但是屬於房地產投資開發者主導的都市更新進度仍然相當緩慢。就以台北市為例，只有台新銀行、元利建設、樂楊建設三個案件公告實施，正在推動的案件則有五十餘件。

 

都市更新潛在的市場相當龐大，光以台北市現有205處320公頃的都市更新地區為例，根據本基金會估計總投資金額就高達7300億，更新後總值高達將近二兆元。但是此一龐大市場在未來三十年要如何實現，仍有很長的路要走。都市更新雖然是未來房地產開發的主流，但是至今仍然成效有限。房地產開發投資者對於都市更新的操作仍然不熟悉，存在相當多的疑點。這些疑點有相當多的誤解，本文嘗試為投資開發者提出解釋與個人的淺見。一般常見的問題可以簡單歸納為下列幾項：

都市更新權利變換制度對開發商無利可圖？

台灣的權利變換制度雖然襲自日本，但是並不完全相同。台灣的權利變換制度類似立體化的市地重劃：更新後的不動產扣除共同負擔後分配予地主(都市更新條例第31條)。開發商(實施者)所能夠分得的部分是更新後共同負擔折價抵付的不動產，而共同負擔項目中，都是成本項目(都市更新條例第30條及都市更新權利變換實施辦法第13條)，並無利潤一項，因此引起許多開發商認為都市更新權利變換只是「代工」，根本無利可圖的疑慮。

日本的權利變換制度與台灣不同，其原理並非折價抵付共同負擔，而是聯合投資的原理。也就是更新前的土地估算價值計入成本，地主與開發商依投入成本的比例分配更新後的不動產價值。這樣的制度在87年都市更新條例立法時引起質疑，因為當時不動產估價師制度尚未建立，雖然工程成本容易估算，更新後的不動產價值也較容易估算，但更新前之土地價值究竟多少就容易引發紛爭。更新前的土地作價高，地主分得更新後比例會增加；反之更新前土地低估，則地主分得更新後比例會下降。為了避免此一難題，因此改變計算方式，依市地重劃的計算方式，以更新後的土地建物折價抵付共同負擔的方式計算，而不引用日本權利變換聯合投資的方式計算。

計算方式雖然不同，但不意謂著台灣的都市更新權利變換無利可圖，讓開發商無利可圖更非都市更新條例原先的立法原意。那開發商的利益究竟從何而來？筆者認為利潤主要存在兩方面：
(1) 共同負擔的成本可以含有合理利潤
     所謂成本或利潤是相對的名詞。對於地主是成本的項目，對於開發商可以是利潤。都市更新條例立 法的精神，是站在地主的立場，保障地主權益，因此雖然名詞上並沒有利潤的項目，開發商合理利潤亦包含於所謂共同負擔之中，只要大多數的地主能夠認同即可。都市更新權利變換計畫的審議，縣(市)政府可以針對實施者所提列共同負擔金額的高低是否合理，進行審議調整。目前台北市都市更新處已經擬出「都市更新事業及權利變換計畫內有關費用提列標準」經都市更新審議委員會通過(民國92年9月17日都市更新審議委員會第47次會議及民國93年7月9日更新審議委員會第51次會議)，這是相當具有參考價值的規範，一方面保障土地所有權人的權益，另一方面保障實施者的合理利潤。

(2) 未來的不動產市場售價溢價含有超額利潤
     權利變換更新後不動產價值的估價係於正式銷售(預售)前一段時間所做的價格預估。如果在不動產市場上漲的過程中，市場實際交易價格與估價師所估計的價格將有明顯的溢價空間，但是反之不動產市場在下跌或持平時，此一溢價空間則不存在。因此只要保守但合理地估算更新後的不動產價值，就可以為開發商預留利潤空間，溢價就是開發商的超額利潤空間。當然過度低估更新後的不動產價格將有損原地主的權益，因此必須經過更新審議委員會的把關審查。

 
對於公權力強制拆遷的疑慮

民間開發商在推動都市更新中對於主管機關最大的疑慮，在於少數不同意更新的屋主或違章佔建戶是否可由政府強制拆除。依據都市更新條例第三十六條：「權利變換範圍內應行拆除遷移之土地改良物，由實施者公告之，並通知其所有權人、管理人或使用人，限期三十日內自行拆除或遷移。逾期不拆除或遷移者，實施者得予代為或請求當地直轄市、縣（市）主管機關代為之，直轄市、縣（市）主管機關代為拆除或遷移之義務。」直轄市、縣(市)政府有代為拆遷之義務，法令的規定是非常明確，但是政府單位不願介入私權或是怕圖利他人的心態，以及詳細配套的法規缺乏，使得開發商擔心政府是否有魄力執行拆遷或拖延時程。至今為止，除了台中縣東勢本街的災後重建更新案外，各縣市尚無任何政府強制拆遷更新範圍內建物的具體案例。

因此不少開發商質疑雖然條例中規定只要大多數人同意就可以實施更新事業，但是如果拆遷工作還是要由民間開發商做，那還是要取得全部的人同意，與沒有都市更新條例之情況相同。

不過此一問題有改善的趨勢，以台北市為例，在九十二年十二月工務局新公布的「臺北市違章建築處理要點」中明訂：「妨礙公共交通、公共衛生、市容觀瞻或都市更新之違建，由本局訂定計畫優先執行查報拆除」。其中並針對拆除定有較為明確的期程與程序。這對於都市更新拆除執行有了較明確的保障。

「協議合建」或「權利變換」？

都市更新的實施方式究竟是採協議合建或是權利變換較好？很多開發業者因未不熟悉權利變換的操作，往往認為協議合建較容易推動進行，不過這在現今法令的架構上有其困難。

在都市更新條例公布實施之前，依建築法及台北市都市更新實施辦法仍然必須取得全部土地及合法建物所有權人的同意。在八十七年都市更新條例公布實施後，允許民間以權利變換方式實施更新其同意比例只要到達法定門檻，只要以實施者名義申請建照即可，不必全部地主同意。至民國92年1月29日修正的都市更新條例，又放寬協議合建方式實施都市更新在劃定應實施都市更新地區內，得經更新單元範圍內土地及合法建物所有權人十分之八，並其土地總面積及合法建物總樓地板面積十分之八同意。因此表面看起來，此二種不同的實施方式只是門檻高低略有差異，都不必取得全部地主的同意一樣可以實施，但在執行上，協議合建未取得全部地主同意相當大的問題。因此以權利變換實施仍較協議合建較為有利，其理由歸納如下：
(1) 對於不願參與者之處理權利變換有公平合理明確的辦法
對於不願參與更新者若依照權利變換，有完整的公聽會、審議程序以及計算估價保障其權益，更新完成後可逕為辦理登記等完整配套措施。但以協議合建方式「對於不願參與協議合建之土地或合法建物得由實施者委託三家以上鑑價機構查估評定價值後，強制價購其產權或提存於法院。權利關係人對補償價格有異議者，準用第三十二條規定處理。(都市更新條例25-1條)」我國至今相關法令沒有強制價購之規定，而即使提存法院，未來產權仍無法登記。因此協議合建仍有相當大的執行困難，對於開發商缺乏保障。

(2) 權利變換方式之時程較易掌握
權利變換程序看似複雜，必須經過估價、公聽會、申請分配、抽籤等過程，這些程序約需要三至四個月的時程才能辦理。不過協議合建的門檻高，又沒有一定的程序及處理方式，時程反而不容易掌握。

(3) 公有土地管理機關不易接受協議合建
更新單元範圍有公有土地夾雜是相當常見的情形。公有土地管理機關需要明確的法律依據以公平合理的方式參與更新。權利變換制度提供了完整的程序與法律依據，但協議合建則無。因此權利變換可以輕易解決公有土地的問題，但協議合建則無法獲得公有地管理機關的認同。

(4) 權利變換有稅賦減免的優惠
依權利變換方式辦理都市更新最大的稅賦優惠就是土地增值稅。特別是地主移轉給開發商的土地，也就是權利變換折價抵付共同負擔的土地，係免土地增值稅(都市更新條例第46條)。而更新完成後第一次移轉又可減增百分之四十。在土增稅減半徵收期間，又可與減半徵收併同計算。這對於老舊市區的地主，長年未曾移轉者有極大的誘因。

不過，在現實的開發過程中，難免部分私有不動產權利人與建商所達成的協議，因為各種因素而與權利變換的結果有所不同，再加上更新的審議結果可能與實施者所研擬的計畫有所變動，因此「協議合建」與「權利變換」往往會合併運用。這二者並非相斥的做法，採用協議合建讓開發商及地主有較大的協議自由度，加上權利變換又可以增加雙方的保障，因此目前幾個推動中的都市更新案都是二者同步運用。

大基地vs.小基地

國內常見開發商推動的都市更新案規模都在1000-3000平方公尺的規模。日本的都市更新規模則在1-10公頃。東京近期完成的幾個都市更新案，例如六本木六丁目是11公頃、泉花園3.2公頃、晴海一丁目4.8公頃、惠比寿花園廣場10公頃、代官山Address 1.7公頃。若比較英美國家的都市更新往往在數十公頃之規模，更是無法相較。
台灣目前所進行的都市更新單元規模相較於日本或其他先進國家都太小，以致於無法產生明顯的綜效。所謂綜效，包括：
(1) 主導市場價格的能力
一個最低規模的基地面積至少0.5公頃以上，才有機會創造出與週遭環境完全不同風格與配備的產品。也才能與週邊市場價格區格，使這個更新案具有主導價格的能力。越是衰敗的社區，都市更新要擺脫低彌的區域市場行情，就越需要大基地與大規模的更新。但是反之，如果鄰近環境不錯，都市更新的規模就不一定需要太大的規模，就可以輕易突破當地市場行情。

(2) 提供完整適當的公共設施的機會
較大的基地才能規劃出合理的公共設施，例如公園、遊戲場、公共停車場、道路等。而原有公共設施位置也可調整至適當的區位。公共設施完整，則代表產品本身的機能性完整，才有機會創造產品價值。

(3) 爭取容積獎勵的籌碼
基地越大，特別是在台北市達到完整街廓或面積5000平方公尺以上，才能爭取到5%的獎勵容積。而臨街面越長，也才可能有提供人行步道以爭取獎勵面積。

(4) 創造產品的自由度
不動產的產品規劃受到各種基地條件的限制，例如面積大小、建築法規要求、座向等因素。要規劃出風格及機能完美的產品，必須要能夠突破這些限制，而基地的面積本身就是最重要的因素。
推動都市更新的開發商往往錯以為只要基地小，地主少，容易開發，速度快就是符合市場需求可快速獲利。開發商往往忽略產品塑造，才是獲利最重要的關鍵。

結語

都市更新是全球已開發國家必然的發展趨勢，也是台灣未來必然的趨勢。特別是在台灣人口成長將達零成長，市區區位良好的不動產開發才是票房的保證。過去開發商習於購地興建售屋的機會將逐漸減少。十年後，可能台北市或其他都市發展程度較高的都市開發商唯一的開發機會只有從事都市更新一途。越早進入此一市場的開發商也就越能掌握關鍵性的Know-How，也代表未來有越高的機會成為市場的領先者。

(本文原載於都市更新簡訊第24期)