為利於公有土地參與都市更新，期以彰顯出更大之總體效益，在都市更新條例二十七條第一項即載明，都市更新事業範圍內公有土地及建築物，應一律參加都市更新，並依都市更新事業計畫處理之。且為排除其他法令及行政程序之重重束縛，同時明定不受土地法第二十五條、國有財產法第七條、第二十八條、第六十六條、預算法第二十五條、第二十六條、第八十六條及各級政府財產管理規則相關規定之限制。至於公有土地更新的處理方式則在第三項中規定，包括各公有土地管理機關可自行辦理、委託其他機關(構)辦理或信託予信託機構辦理更新。另外還可以權利變換方式實施都市更新事業時，按應有之權利價值參與分配。至於由直轄市、縣(市)或其他機關以徵收、區段徵收方式實施都市更新事業時，辦理撥用。

 

公有土地的定義解釋依照國有財產法及各級政府財產管理規則大致可區分為公用財產與非公用財產兩類，公用財產還可分為公務用財產、公共用財產及事業用財產；非公用財產係指公用財產以外可供收益或處分之一切公有財產。

長期以來非公用財產的主管單位由中央到地方均隸屬於財政部門，財產的處分往往著眼於立即的資金收益，藉以填補財政收入的短絀，加上土地法二十五條規定，地方政府非經該管區內民意機關同意，不得處分或設定負擔或為超過十年期間之租賃。土地管理機關為避免遭圖利他人或圖利公庫之議，顧及表面公平、公開、公正起見，大致採出租、標租、設定地上權、讓售、標售等方式，至於改良再利用往往只是聊備一格，更遑論以積極收益為目的開發行為。

長期延續非公用財產處分政策的結果，卻造成都市繁盛地區呈現窳陋或低度使用現狀，探究其原因往往歸諸土地權屬牽扯複雜，涉及公有土地的因素，不脫為公私土地夾雜、違章建戶佔用土地、宿舍被佔用未繳回、公共設施保留地未開闢、土地主管機關消極管理土地不願或不能執行土地開發等問題。

談及公有土地的開發或都市更新再利用，不論是公用財產或非公用財產，都不應以追求財務帳面上最大收益為目的，而應結合周邊地區之未來發展，以發揮最大總體效益為依歸。在都市計畫範圍內已發展地區，公有土地應視為都市永續發展的活棋，因應發展之所需提供各項都市服務機能，即使是提供為私人投資做為商業、辦公、住宅使用，亦應具有積極帶動都市轉型再發展之作用。
在都市更新實務上，公有土地主管機關到底應如何配合處理呢？當然因應不同的案例，有不同的處理策略與處理方式，其中公用財產屬公共用財產(都市計畫的公共設施用地) 之處理，於都市更新條例第三十條已載明。至於非公用財產之處理，可由下述三個方向去思考：

一．界定參與更新之方向與角色定位

1.為什麼要採用都市更新方式進行土地再利用
都市更新是否可解決多年來土地未開發的關鍵問題？如違章建戶林立、宿舍被佔用，土地管理機關無力處理，或基地陷於裡地、基地形狀不完整、未達單獨開發之經濟規模，導致無法自行處分或開發等。都市更新是否可藉由「多數決」或地方政府公權力強制拆除、權利變換計畫等方式，不僅造成公私雙贏，且達到都市環境改善之目的。

都市更新是否可提供更多的開發利基？包括容積獎勵、稅賦減免、地方政府公共設施的協助開闢等，不僅排除問題，同時增加公庫收入、且提昇民間投資的誘因。

一般公有土地涉及都市更新，以目前之案例皆是被動地配合，管理不力導致窳陋的現況‧為地方政府劃定更新地區、擬定更新計畫的主因，至於更新事業的啟動除少數位於都市核心地區，由政府部門發起外，大部分由更新地區的私地主結合投資人逐步促成個案的成型，當然在成案的過程中，必須先與公有土地管理機關達成相當程度的共識，才有將更新事業計畫及權利變換計畫成案的可能。

不過在土地完整、權屬單純的或無違章建戶地上物處理等複雜問題之公有土地，管理機關當然仍可採取標售、標租地上權、讓售等傳統土地處分方式，免去繁雜的土地開發程序。參與都市更新，就要面對是否參與分配或領取補償金之選擇，若選擇參與分配，則可分享更新收益，需事先考量分配更新後房屋及土地的處分或管理等問題。

2.誰來擔任都市更新的實施者

依都市更新條例二十七條之規定，公有土地管理機關可主動地自行辦理更新，亦即自己擔任更新事業的實施者，或委託其他機關(構) 或信託予信託機構辦理更新。另尚可被動地參與權利變換，按應有之權利價值分配。

以一般傳統公有土地的習慣，除事業用財產外，管理機關鮮少涉及土地開發，雖然因政策因素或個別案例的考量，不排除自行實施或與其他土地、建物所有權人合組更新會的可能，但通常仍會傾向於委託實施並參與權利變換，另尚有依更新條例第五十二條規定，以所有權人身份與不動產投資開發公司合組新的股份有限公司之可能，俾以擔任都市更新事業之實施者。

3.如何進行都市更新的程序
◎更新地區的劃定是地方政府推動都市更新的第一步：
˙一般劃定：可依條例第五條進行全面調查評估，劃定更新地區，並視實際需要分別訂定都市更新計畫。
˙優先劃定：依據更新條例第六條，視建築物窳陋狀況得以優先劃定更新地區。
˙迅行劃定：依據更新條例第七條，因應天災、戰爭、配合中央或地方之重大建設，地方政府視實際狀況迅行劃定更新地區。
˙自行申請劃定：未經劃定應實施更新之地區，可依條例第十一條由土地及合法建築物所有權人，得依主管機關所定更新單元劃定基準，自行劃定更新單元。
更新事業概要擬定與申請
經初步整合地主，至少取得十分之一土地及合法建築物所有權人同意後，舉辦事業概要說明會，將初步更新構想向地主與居民說明，並聽取意見供擬定計畫之參考。接著為製作事業概要計畫書，併同公聽會記錄及同意書函送地方主管機關申請。
更新事業計畫及權利變換計畫的擬定
事業概要核准後，即需開始思考更新的實施方式與決定實施者，俾以擬定事業計畫及權利變換計畫，且應再概要核准後一年內提出事業計畫，原則上可先取得事業計畫核定後，再據以擬定權利變換計畫，但為節省辦理及計畫審議的時間，兩計畫可合併送件。另在計畫送件前，實施者須先行舉辦公聽會，送件後由主管機關再行辦理另一次的公辦公聽會。

事業計畫或權利變換計畫經直轄市、縣(市)都市更新審議委員會審議通過後，辦理公告實施，實施者即可依據事業計畫核定內容辦理建築執照的申請。

二、進行都市更新前需要做那些準備工作

1.首先必須善盡土地管理的責任
公有土地呈現與周邊發展不相稱的現象，其原因林林總總，不外乎公共設施未開闢、土地畸零不完整或土地被佔用等，通常被佔用的問題是土地管理機關最不願面對的，尤其是違章建物的處理，這方面地用的管理問題，最困難的第一步是清查屋主是誰，因為不是合法建物(建築)，也未繳納房屋稅，因而不論在地政、建管、戶政或稅捐機關皆無相關的資料可查。且屋主為避免被追訴，皆採不配合措施，管理機關無從建立房屋產籍資料。釐清佔用對象後，才有可能追繳歷年使用補償金及出租公有土地，對於不配合的佔用戶，則提出法律訴訟，勝訴後強制拆屋還地。
對於這些違章建戶林立的公有土地要進行更新，管理機關的首要工作就是要做違章建戶相關資料的清查，儘可能地納入租約管理，不合作戶則採法律強制手段，做到土地開發原料的初步處理，降低投資人進場的風險。至於要更進一步提昇投資人的進場意願，則不僅需瞭解現住戶對於拆遷補償的意願與補償費的合理預期，若能簽下書面的意願書或合約，在有利基的前提下，更有利於進行投資人的甄選，這就進入土地開發原料加工成為半成品的階段，投資人進場才能塑造包裝成為房地產市場流通的成品。

2.評估辦理更新的可行性及必要性
都市更新非一般的素地開發，在有現住戶存在的前提下，更應於更新事業發起前，先就相關法令規定、計畫實施時程與方式、產品與市場分析、投入資金與財務分析、拆遷補償的執行等進行可行性的評估規劃，其目的在於降低投資風險、釐清開發方向與開發時機、研擬開發程序與期程。可行性規劃完成後，對地主而言可更清楚地瞭解未來的開發方向與利益分配，更有利於決定開發方式或甄選投資人。

(本文原載於都市更新簡訊第26期)