立法院於上個會期的最後一天，三讀通過「都市更新條例部分條文修正案」，這由立委提案修正通過的條文共有四條，其中兩條僅係文字修正，另兩條針對協議合建土地合併更新處分之規定有較重大的變動，其對未來都市更新政策及事業上的推動，有相關程度的影響，因此，擬以拙文予以論敘。

公有土地及建築物參與更新新增處理方式

先談條例第27條修正有關公有財產參加都市更新之處理方式，修正其第三項第四款為：「以權利變換方式實施都市更新，除按應有之權利價值選擇參與分配外，並得領取現金補償。」另增加同項第五款：「以協議合建方式實施時，得以標售或專案讓售予實施者。」這兩款的增修訂，在法規與政策上有商榷之餘地。
 

第一、條例第27條第一項明文規定：「公有土地及建築物應一律參加都市更新」，是則「領取現金補償」與第31條第一項：「但其不願參與分配者，得以現金補償之」之規定相較，公有財產與不願參與分配者有同樣的選擇權，亦即一方面法律規定「應」參加更新，但另一方面則以修正同條的款項免除管理機關之參加，在法理上欠通。

第二、增列第五款，讓管理機關予以標售或讓售作為參加更新之處理方式，實質上也是免除其參加更新的義務。公有土地參加更新除享有分配或新增的領取現金補償之外，應依條例第30條之規定，抵充公共設施用地以及分擔公共設施等相關的費用。因此，採用標售或讓售，則免除了管理機關在抵充或優先指配作為公共設施的義務。

按在都市更新範圍內之公有土地（含建築）除已供作公共設施使用者外，多屬被長期佔用的非公用財產、或零星之溝渠、未登錄地、或畸零地，長久以來不得處理，往往成為窳陋之源，而都市更新在政策目的上除可解決其管理上的問題外，最重要的是讓公有土地能扮演較大的公益角色，以提昇整體的公共設施服務水準以及居住品質之不良，因此這條兩款的增修訂，免除其政策義務，而這些義務則轉由實施者或參加者的負擔，實有商榷之餘地。

第三、對於標售、讓售的時間點、讓售金額皆缺乏明文規定。以常理判斷，標售應在都市更新事業計畫送件前，讓售則應在都市更新事業計畫公告實施後，始得確定讓售對象（實施者）的身份專案讓售予實施者。因此，擇用標售或讓售如何與更新程序配合等，新法並未規定。
 

協議合建門檻降低並新增徵收後讓售規定
其次條例第25條之1的修正，變動幅度較大，修正第一項降低協議合建之同意門檻，不管其是否於劃定應實施都市更新地區與否，其同意合建之比例均改為十分之八。修正其第二項：「…對於參與合建協議之土地或合法建築物得以權利變換方式實施之，或由實施者協議價購；協議不成者…得由實施者申請該主管機關管機關徵收後讓售實施者」，按本條原係針對本條例第25條規定。協議合建需經全體所有權人之同意，於92年由立委提案增列，將同意門檻降低為十分之九及十分之八，並規定對少數不參加者由實施者「強制價購其產權」。

協議合建向為建設公司最為熟悉的重建方式，於未經劃定應實施更新地區，申請協議合建之案件日增，而此類地區內的產權複雜，所有權人的財務能力及期望各異，實施者所需面對的問題非常艱難，而協商拖延時日以及更新後的情況變化難以掌握，理當藉由權利變換計畫可解決，但一般業者對於權利變換之運用並不順手，所以寄望修法以排除都市更新協議困難的問題，這是可以理解。前次修正增列「強制價購」之規定，公布實施以來，沒有強制價購之成功案例，關鍵在於現行的相關的法規沒有強制價購之程序規定，主管機關不知如何進行強制價購，以致徒有法律依據卻無從執行。因此，此次修正改由「以權利變換方式實施之，或由實施者協議價購，協議不成則由實施者備妥價款申請由政府徵收後讓售。」，且原來規定對強制價購價格有異議時準用第32條之規定部分，則在修正條文中刪除。

除都更條例外相關法規並無徵收後讓售規定
現行法律規定得徵收私有土地者，包括土地法、土地徵收條例、都市計畫法等都基於公益需要，其範圍及程序以及對所有權人權益的保障，有詳細的規定。近年來政府為獎勵民間參與公共建設，分別頒訂「獎勵民間參與交通建設條例」以及「促進民間參與公共建設法」，均規定對於事業所需的私有土地由主辦機關或民間機構與所有權人以一般價格價購買賣，價購不成，且為「舉辦、政府規劃之重大公共建設所必須者，得由主辦機關依法辦理徵收」（促參法第16條），對於已徵收或價購之土地，則以聯合開發、委託開發，合作經營、出租、設定地上權、信託或以使用土地的權利金或租金出資方式，提供民間機關開發、興建、營運…。亦即徵收後之土地，仍為政府所有，沒有讓售的規定，因此，顯然此次都更條例第25條之一的修正超越前列法律之規定。

復查現行建築法第45條規定，畸零土地其屬私有者，由建築起造人自行協商價購，並得由政府調處，調處不成，得合併成一宗最小可建築土地，由申請人預繳承買價款由地方政府徵收後辦理出售或公開標售，出售後所得按原持有比例發給，原申請人有優先承購之權。因此，非屬政府重大建設之建築行為雖有徵收私有畸零土地之規定，但建築法有此規定已有20年以上，但全國迄今亦無成功的案例。因此，條例第25條之一，將原「強制價購」改為「徵收後讓售」，即使其政策意義較畸零地合併使用為高，但主管機關是否願意在所有權人與實施者未能達成協議下，配合實施者代為徵收取得十分之二不同意參與更新者之土地，藉此展現支持推動都市更新的決心，令人懷疑。另「徵收後讓售」之方式是否會造成實施者片面期待與依賴，甚至成為政府與實施者相互推諉的藉口，不無疑問。

目前以協議合建方式辦理更新者，規模偏小，分布零散，打造不出具國際競爭力的都市，甚至921地震，對於災區中適宜大規模實施都市更新的地區，也任其個別改建或重建，以致災區重建後與未受災前的情況比較，僅係建築物的新舊差別，並未能展現「浴火鳳凰」的新都市環境，令人十分遺憾。至於政府持有大片的土地，原來應主動辦理更新的地區，現在則為財政目的，大舉標售，凡此種種，這是都市更新的現況。此次修正都更條例，只是局部修補放寬，不僅免除了公有土地參與更新之政策義務，且新訂條文是否可加速更新事業之推動，有待後續觀察。

(本文原載於都市更新簡訊第27期)