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第二屆城市再開發專家亞洲國際交流會會議與參訪紀實


來自台日韓中四地關心都市發展與再生的人士,針對各地推動都市更新的經驗進行廣泛的交流與討論
 
自2005年於東京舉辦第一屆城市再開發專家亞洲國際交流會後,第二屆會議在主辦單位韓國鑑定院(編按:參見本會簡訊第○○期)的完善規劃安排下,今年十二月十八日來自各地區超過二百位專業人士再次齊聚於首爾市,假江南區COEX會議中心進行為期二天的會議與實地參訪,希望透過不同地區的經驗交流分享,能在都市更新再開發的政策、實務等議題上建立起國際交流的基礎網絡。
 

各代表團團長於致詞時均針對各地更新政策與特點進行分析說明
 本次會議由韓國鑑定院評價本部長金範斗先生的致詞揭開序幕,致詞中除了說明鑑定院的背景與推動更新的實績外,更希望能透過交換城市間更新制度的變化、項目進程等課題,為都市更新政策的發展帶來積極的貢獻。
日本再開發協調員協會伊藤滋會長更針對作為四地區中最早推動都市更新的日本經驗,提出未來推動方向,他指出目前日本都市更新的主要課題,除了持續推動中心都市的更新事業外,關於二級城市面對的人口外移與總體零售額正日趨下滑等問題,則希望能透過主要交通場站周邊的商業地區再開發,以振興地方產業為更新的主要方向。另外針對日本於推動都市更新初期所更新改建完成的商業設施,在歷經三十餘年的發展之後,也多開始面臨必須進行第二次更新的議題。

中國城市規劃學會周干(山寺)理事長於緊接的致詞中,就都市再開發的定義與意涵做了深入的分析與闡述,強調都市更新應該是統合都市機能改造、產業提升與生活品質改善的綜合課題,另外針對中國面臨的古城區更新,也提出了兼顧保存與發展的構想與方案。

本會張隆盛董事長除了向與會會人士說明本會實際參與及推動台灣都市更新的努力外,更指出台灣目前正面臨都市集中發展與人口高齡化的重要課題,加上台灣人特別在意的有土斯有財的觀念及其衍生的持分細化的問題,都市更新必定是台灣未來都市發展的重要途徑。
 

以權利變換機制結合、城市規劃、公共利益並積極推動證券化的日本經驗
各地區的都市專題報告由最早開始推動都市更新的日本經驗開始,日方代表於報告中除了針對日本權利變換的機制與推動過程進行說明外,更強調日本再開發制度的特點,在於主要以城市規劃項目為主,透過大面積的更新開發、提高容積率、提供補貼與稅賦減免等手段,達到改善都市基礎設施、強化地方商業活動、確保居住人口與提高政府稅收的效果,其最終之目的在於將都市更新的效果能聚焦於公共利益的實現與提升。在這樣的前提下,除了分回與原住戶的住宅單元外,實施者取得的保留床(相當於台灣權利變換制度中折價抵付共同負擔之房地)之規劃應更具彈性的提供作為商業、文化、公益等設施,並結合地方發展整體運用。同時在社會經濟瞬息萬變的潮流下,目前日本各城市均在謀求創意獨特的城市再生之路。

在這樣的架構下,日本迄今已完成了689個地區的更新事業,然而自1992年開始的經濟泡沫化後,許多原本開發商或保險公司有意投資購買的保留床的部分,出現了沒有人願意承購的狀況,進而阻礙了更新的推動。因此自2001年起,開始推出了「日本不動產投資信託」(JREIT),希望透過證券化的架構,以及針對更新案成立特定目的事業公司(SPC)的方式,由投資信託基金來購買及經營,讓一般大眾均能分享更新開發的收益。至目前為止,共有40餘檔基金上市,總持有不動產資產規模約13億日圓,僅次於三菱地所、住友不動產等大型開發商,位居日本不動產持有排行第四位。
 
而在前述689個地區的更新事業中,目前已有21個地區面臨當初更新後的大樓已屆三十餘年,必須進行「再再開發」,這也提示我們,更新後的高樓不會永遠持續下去,都市更新的項目與工作必須隨著時代的變化而調整,以謀求繼續繁榮之路。
 
政府刻正積極推動,民間都市更新個案陸續開花結果的台灣經驗
我國都市更新的專題報告首先由營建署都市更新組陳興隆組長,針對我國都市更新法令的緣起與演進及中央政府目前提出的加速都市更新方案重要內容進行說明。其中目前由政府選定50處以公有土地為主的大型更新地區、更成立推動組織與協調專責窗口。截至目前為止,包含921災後重建,民間依據政府法令已有356案提出申請,並已創造投資金額高達新台幣799.18億元。
 
本會丁致成執行長則針對台北市更新的經驗,提出了都市更新規模逐漸擴大、更新案已由單純改建提升為結合都市計畫調整的整體開發、以精華市街地的開發帶動舊市區的更新、權利變換已成為更新主流及信託機制的導入等五大趨勢,並以本會實際協助推動成功的更新案例輔助說明,讓與會人士能更清楚瞭解我國更新推動現況。
 
而目前更新推動時的幾個重要課題,包含重要指標更新地區未能有效推動、積極縮短更新審議時程、協助老舊四層樓公寓改建、輔導社區自主更新及強化權利變換估價的公信力等,也於報告內容中做了深入分析。
 
提供高品質、大規模住宅開發為主的韓國經驗分享
 韓國重要都市的發展主要為70年代因應城市化與工業化的需求,依據當時住宅建設促進法等規定所興建的大量供應公寓為主。而當時所興建的房舍迄今多以老舊窳陋,因此韓國政府於2003年制訂了「城市及居住改造法」,該法整合了住宅重建(重建老舊不良住宅)、住宅再開發(改造不良住宅與公共設施)與城市環境改造(恢復市區機能)三大方向,做為韓國都市更新的主要推動準則與依據。
 
以韓方代表的報告所舉首爾市新城區中西大門佳佐地區更新案為例,近十公頃的更新地區,除了提供幹道道路的建設、公共交通網的建立與擴充15,500㎡的社區公園外,更以增加的73%的容積獎勵,增設了1973戶的出租住宅作為解決低收入居民的需求。

而韓國的都市更新亦是透過權利變換機制,以公正的估價方式結合多數決的同意門檻,達到加速更新推動的效果。但因近年來首爾市不動產價格的急遽攀升,為避免整體都市發展所帶來的效益集中歸於特定人所有,韓方政府亦已著手訂定相關重建超過利益回饋機制,以降低因更新之推動反而造成房地產炒作與價格過度上揚之問題。同時因為地主過於看重更新的效益,也造成目前缺乏收益的市區難以推動更新的困境,加上目前更新個案多以提供住宅為主,使得都市發展更加高度化與結構單調化。
 
同時面臨古城整治與新城開發的中國更新現況
 中國作為一個文化古國,同時又面臨資本化的過程中,臨海特定都市的快速崛起與發展,都市的在發展一直是各界關心的議題。在本次會議中,與會的中國代表亦針對二個代表性個案提出專題報告。其中蘇州閶門地區的更新案正是歷史古城如何處理文化史蹟保存與都市再發展的重要指標。在報告中,中方代表詳細說明了閶門地區透過總面積達55公頃的整體規劃,以新興商業帶的營造,配合道路、停車系統與步行街有效串連城門樓、山塘街等歷史名勝古蹟,同時開發金門商城等新開發區並重修城門樓作為觀光與商業結合的重點設施。這樣的作法已將傳統被定位為「國民經濟計畫的繼續和整體化的技術方案」的中國城市規劃,轉變為由規劃工作者自行根據問題與需求提出解決方案的主動式規劃,歷史名城的看法也從單純保存提升為都市再發展與整治的全面性策略。
 
另外沿海都市因經濟急遽變化,所衍生出的各項都市機能失調問題,也在本次提出的深圳市城中村的更新案中有處理與實踐的成果。身為中國最早成立的四個經濟特區之一,深圳市於1980年設立經濟特區以來,由一個邊陲小鎮轉變為特大都市,原居民聚居的聚落在都市發展下,相較於新興建設與大樓,如同城市中的孤島、各項發展與都市脫節,成為居住品質低陋、公共危險堪虞的城中村。2004年深圳市政府提出了「深圳市城中村改造暫行條例」,針對市內320個城中村進行更新改造。依照「市級決策、區級執行」原則,成立深圳市城中村改造工作辦公室作為執行工作機構。
 
以緊鄰香港特區的福田區漁農村的更新為例,自2004年由政府主導與原村民的拆遷賠償工作,由金地集團負責整體改造開發,2005年完成拆遷工作,改造後的全新社區於2007年順利完工,也確立了這個「政府主導、市場參與運作」的更新模式的可行性。深圳市目前共規劃了40個城中村更新案,其中已審批通過14案,且部分已完工。
 
拆遷工作與居民權益保障均為各國更新事業重要課題
都市更新重建中的拆遷工作工作,在本次會議中亦為各方代表討論交流的重點。甚如人民並無私有土地的中國,均需由政府出面主導負責現住戶的拆遷安置事宜,方有後續民間的開發工作進行。而其他皆以權利變換方式作為確保住戶權益的台日韓三地,在面對棘手的拆遷工作時亦有因地不同之作法。韓方因國民對於政府政策配合度較高,加上更新後效益驚人,在更新計畫獲得大多數居民認可同意後,居民均願意配合更新搬遷;日本都市更新的規模大,整合時間長,加上有專業之都市更新協調員居中整合,原則上必須由居民全部同意後方得進行施工,但為避免所有權人不接受權利變換的結果,分別有城市再開發法下的及民法規定的「強迫執行」與「和解」手段。但是以具強制力的「行政大執行」為例,因考量人民財產權的保障,在原本預定開發的八個地區只進行到第二個地區,因此日本多數關於權利變換的異議多採民事訴訟方式處理。
 
透過積極交流 謀求都市更新的發展方向
相較於歐美各國的更新背景與經驗,同屬東亞的台日韓中四地區,無論民情風俗、都市發展均有一定同質性,透過系列國際交流研討會的舉辦,讓與會的各國專業人士除了能瞭解彼此在更新推動工作的背景與現況外,更能針對特定議題的深入交流討論,藉他山之石能作為往後繼續努力的借鏡與參考。在會後的晚宴餐會上,參與本次盛會的人士均盛讚本次會議成效卓著,並期待後續於中國與台灣再會。


(本文原載於都市更新簡訊第36期)

  • 發布日期
    2007/10/20
  • 發表人
    林雲鵬
  • 關鍵字 證券化