評「都市更新條例」

 
編者的話 
本文作者對於德國、日本及我國的都市更新法制均有相當深入之研究，曾著多篇論文剖析都市更新制度的各個層面。作者在本文中以法律人的觀點，對都市更新條例提出極犀利的批判，指出許多非法律人也許未察覺的見解，值得大家深思。


台灣都市更新早於二十五年前即有專書問世（朱啟勳，都市更新，民64），在實際操作上亦有成功之案例（例如：台北市通過都市更新審議之七案例可尋），所以從客觀環境觀察，我國新制定之「都市更新條例」理論上有絕佳的機會，頒行一套可供有效執行並具有效率之制度才對。可惜的是，民國八十七年公布之「都市更新條例」，由於法律條文過分簡陋，加上主管機關期盼以授權命令之形式，來填充法律之不足，影響所及，也註定我國都市更新條例的宿命，處處皆存在一些法律風險，因該風險所形成之不利益，勢必由實施都市更新者承擔，其實並不公平。這些風險包括有：
 
第一：更新主體與權限彼此之衝突：
​依都市更新條例第三條第四款及同法第九條及第十一條之規定可知，實施都市更新之主體除公部門外（即直轄市、縣市政府）尚包含私部門之機構（須依公司法設立之股份有限公司為原則）及團體（土地及合法建物所有權人組成之團體）在內，更新主體不僅複雜而且多元化，影響所及，故更新主體彼此間優劣順序，以及公部門如何決定是親自實施或委託機構實施之權限標準？可否公私合力更新？…等問題，皆未見更新條例有所預先規劃或明定，此種模糊之規定或許是使公部門可以脫卸更新之法定義務，而形成更新皆為「委託私部門代為執行」結果，但是此種未預先站穩立場（即以公部門更新為原則，私部門受委託為例外之原則）的立法策略，也將是未來陷於更新只是一種民間合建版的官方獎勵辦法，公部門袖手旁觀（接收是一種公部門最不情願見到的收爛攤），都市更新之功效及格局勢必全盤降低，令人惋惜。
 
​第二：更新計畫與更新事業計畫；更新單元、更新地區分離問題：
​依更新條例第三條及第五條、第二十一條規定，乃將「都市更新計畫」與「更新事業計畫」分離，而且亦將「更新地區」及「更新單元」加以區隔，此種作法從實際操作便利與容易實施的角度來看，因有其存在之理由，但是，其彼此間應該密且有機相連，始不至於將上位計畫，在執行過程中加以架空或相應不理，而迂迴上位限制的結局。首先是「都市更新計畫」與「更新事業計畫」彼此間應有如主要計畫與細部計畫間具有主從關係，理論上事業計畫內容不得抵觸更新計畫。但因為實務上更新計畫內容過於抽象空洞，所以無法實際約束下位之實施計畫，例如：更新計畫之法定內容竟然沒有「財務計畫」在內，令人匪夷所思，一個沒有財務計畫及社會安置計畫的更新計畫根本就沒有資格稱之為「更新計畫」，只能稱之為「更新原則」而已！而且條文中放寬更新計劃之法定內容，僅在實施計劃中列舉要求須有具體內容，至於彼此衝突時，實施計劃之效力如何？則完全一片空白。理想的作法，其實應合併「更新計劃」與「實施計劃」為一體，如此才能避免前揭所提之諸多問題。其次，「更新地區」與「更新單元」分離更是一種遷就現實的降格作法，都市更新在本質上係一種都市功能之全盤再造。但是，在更新條例第十條中竟然承認有可以「單獨」實施之更新單元，甚且承認實施者可以自行劃定更新單元，無意自我矛盾，因為更新地區在本質上係一體不可分的單元，以法律強行單獨再細分，只不過是縮小更新區域，對於重大困難之地區則似可以避重就輕加以切割不管，此種作法只是變相的地主與建商之「合建」版而已，怎麼可以稱之為「都市更新」呢？
   
第三：有關權利變換方式之問題：
權利變換其實是更新條例中的一個最重要的內容，不僅條文最多（共有十四條規定，約佔全條文四分之一弱），而且亦最複雜。依更新條例第二十五條之規定，以重建為都市更新手段者，原則上應以權利變換實施之，若有困難者，則得在依次為徵收、區段徵收、市地重劃或協議合建之方式為之。所以我國法制原則上係採取日本法上之權利變換方式為之。
權利變換方式能否成功的一個重要因素是：我國已經存有一個公平鑑價的制度，能夠合理定出該權利的市場價值。此一前提要件卻不存在於我國，所以未來權利變換制度應要如何有效公平地變換，恐有重大疑義，若有爭論（例如：士林夜市承租攤位之價值估算）則應循何種程序尋求救濟？又更新條例第三十二條規定，權利變更計畫書核定後，禁止土地及建物之移轉、分割或設定負擔，但違反該規定時，其法律效果如何？條文皆付諸闕如，對未來權利變換之實施，亦將產生重大之疑義。

綜上所述，都市更新條例雖有諸多創舉，朝野均殷殷期盼其能再創都市的第二春，解決都市陳年痼疾，但是，都市更新條例之內容確是處處存在法律上不明確的風險，這些風險除前揭所列舉之三大結構上的困局外，在細部內容的缺失上，例如：更新計畫缺乏民眾參與機制；都市更新基金內容授權命令明定易與財政法律抵觸；派員監管或代管之要件過分籠統（第五十六條），對私部門實施者之財產權保障不周…等，亦宜再行思考補正，否則本法之施行將不易有新格局的出現，似可斷言。
 
 (本文原載於都市更新簡訊第4期)