土地信託與公有土地更新

在討論台灣的都市問題時，公有土地的處理是不可規避的關鍵議題。國民政府在1949年遷台之初，分別自日人財產、農牧林地、未登記地等取得了廣大的土地，對當時公用事業發展及移民安置提供了良好的基礎。但在日後自由化與都市化的脈絡下，公部門作為公有地的消極管理者反而成為市場經濟與都市發展的障礙。在新世紀的前夕，公有地如何在空間與經濟發展中扮演更積極的角色，是每個關心台灣都市問題的人都必需面對與思考的主題。

公有地的處分
公部門對於公有土地的處分除了對於公共設施與公共事業用地的有償無償撥用外，多以辦理標、讓售與出租為主，而這些缺乏整體發展看法的片段式處分造成了土地炒作、公有地流失及變相鼓勵佔用公地等現象。政府直到80年代末才確立了公有地不出售的原則，而接下來幾個以設定地上權方式辦理的案例則不斷陷入圖利他人與民間缺乏投資意願的兩難困境中。面臨以上的問題，再討論公有地的處分時，我們必須將它放在經濟市場與空間政策的架構下來討論。

土地信託的概念
土地信託的運作模式基本上是將土地的所有權與經營權分離，即為土地所有人(委託人)在有效利用其土地並以取得收益為目的的前提下，將其土地信託與信託機構(受託人)，而受託人則依據信託契約運用其專業知識對土地予以規劃開發、經營管理，並將營運利潤作為信託收益分配交予受益人，最後於信託契約期滿將所有信託財產返還與委託人。在這樣的過程中，受託人能依其專業能力對於土地做最適當的開發利用，而委託人除仍保有收益權外也避免了因出售土地而失去對土地利用的發言權。


公有地採土地信託處分的分析
在都市空間發展面臨了政府失靈與市場失靈的困境時，土地信託方式正適當的扮演了第三部門的角色，經由公有地的介入開發，可以有效解決下面的問題：
政策層面

1. 政府依然保有土地所有權，可因應不同時空求作永續經營。
2. 透過專業的經營機構對土地做最有效的規劃開發管理。
3. 藉由第三部門的操作，避免官僚體系造成的效率低落。
4. 保有對公有地開發方向的主導權，落實空間發展政策。
5. 讓土地的收益落實到開發利用，而非投機的土地交易上，來導正土地持有觀念。

經濟層面

1. 避免因公有土地標售造成的地價上漲與土地炒作。
2. 減輕不動產事業土地投資成本，促進不動產市場積極發展。
3. 提供新的金融投資管道，促進整體景氣發展。
4. 以公部門介入的方式鼓勵民間投資缺乏經濟誘因的公共建設調節市場失靈現象。

在都市更新上的應用
在目前台灣都市中因牽涉到公有土地的限制而使得發展停滯、環境窳陋的地區大多面臨了以下問題，諸如公有土地未做積極利用導致周圍地區發展受限、公私有土地夾雜無法從事整體開發、公部門限於人力及經費無法積極運用公有土地提供公共設施造成環境惡化等問題。
而如果透過信託機制的運作，可以賦予公部門較大的彈性，以更積極的態度與民間共同推動公有地的開發。在面臨複雜的土地權屬問題時，公私有土地也可透過共同信託的方式，達成都市土地整體開發與公平分配利益的目的。公有地的信託開發同時也可因應政策需求以更為優惠的條件鼓勵民間參與公共建設的推動，來帶動產業復甦及周圍地區的更新。
 
公有地的處分利用，尤其針對都市中亟需更新的地區，絕非僅是單純的土地交易而已，它所牽涉的層面是包含了如何有效利用土地資源、健全經濟市場、解決土地問題的一個全面性空間發展政策。而透過土地信託機制的操作亦僅是達成此一目標的手段之一。對於關懷這塊土地的你我，這不過是個起點，眼前還有漫長的改革道路等待我們攜手共進。

(本文原載於都市更新簡訊第2期)