更新處之政策、功能與定位

在更新處現有人力及組織上，以落實推動市長軸線翻轉、改善家居二大施政主軸，並積極協助相關權利整合更新處邊處長（以下簡稱處長）：臺北市的整體發展，是以健康城市為總體目標，更新處成立後，在功能與定位上，基於永續發展的精神，希望藉由都市更新創造一個舒適、安全、愉悅的生活環境，要達成這個目標有幾個方向：1.持續市長的政策，翻轉軸線，主要針對都市空間環境的改造來推動。2.在建築物本身的部分，希望能更新窳陋環境，改善家居生活品質。以上這是我們推動更新的兩大主軸。而在更新處組織配置上，以目前政府組織架構及人力限制下，不可能再有增長，將以現有人數繼續推展。

在功能上，將以研擬更新政策、策略、辦理更新審議與協助居民組織更新會為主，希望在整個更新過程中，能順利、順暢，達到資訊公開之目標。更新過程中的整合若有需要，本處自當加以協助。在審議過程中更會堅守以正義、合理的方向來推展。除了協議合建外，以權利變換實施時，雖然採多數決的機制，但仍會盡量兼顧少數不同意參與權利人之意見，希望整個更新事業能夠合理地順利推展，這便是更新處整個的政策、功能與定位。

以循序漸進方式積極推動整建維護
更新地區（單元）應適度區隔重建與整建維護區段、簡化申請程序分別來鼓勵民間全面推動更新

本基金會陳副執行長松森（以下簡稱陳）：就我們所知，更新處也正大力推動整建維護事業，除了歷史風貌特定區得兼顧保存與發展，展現整建維護之成效外，在政策上如何將一般之整建、維護與與重建區段整合於同一更新地區（單元）來推展？

處長：依照更新法令，都市更新的處理方式包括重建、整建與維護，而且是可以在一個更新單元內同時涵括的。但是在就實際執行經驗而言，依照條例26條規定，計畫核定實施後，若未按計畫進度實行，得以強制力執行，並且要求權利人負擔經費，從這個角度來看，僅有重建區段因為有相關容積誘因較可能達到比較高的同意比例，而整建、維護區段之參與意願則相對比較低。因此就這個部分，重建跟整建維護分開來做似乎是比較可行。

我們考量這個問題，目前正思考在推動實施作業上將重建與整建維護區段分開辦理。另外因顧及整建維護的程序並不如重建複雜，在實務操作上，只要有居民的共識，或是透過公寓大廈管理委員會進行整合，整建維護後對於周遭環境會有正面的影響等前提，我們就覺得推動程序其實可以進一步被檢討，例如：劃定更新單元或是申請更新概要之程序可以被適度簡化，只要整合上有一定比例，就鼓勵民間直接擬定更新事業計畫申請審議，未來這部分的法令將建請中央針對各項實施方式修法簡化。

以具體經費補助，提高民間主動辦理整建維護誘因

除了程序的簡化外，在執行面而言，目前法令對於整建維護事業來說，獎勵幾乎是沒有，實施者也缺乏投資參與意願。但是民間所謂的拉皮整修工程在臺北市卻是隨處可見，因為許多建築實在沒有必要拆除重建之絕對必要，任意的拆除重建對於整個社會的資源將造成另一種浪費。反之，整建維護花的成本相對低廉許多，政府基於城市的再造，應該從鼓勵的角度來推動。

鑑於整建維護是本處整體更新政策中重要的環節，二年來我們先藉由舉辦活動、公開評選整建維護個案，給予表揚；同時公佈實施本市的整建維護實施辦法，針對民間辦理整建維護事業給予實質的經費補助。從今年起開始受理經費補助申請，至今共有17個個案提出申請，從這個基礎出發，我們希望以降低民眾推動自我環境整建提升的門檻的方式，透過整建維護，達到以最低成本提升都市品質與住宅價值的效果。

歷史建物之指定與整建維護應結合更新機制，以擬定更新計畫方式整體規劃處理

陳：目前文化保存單位陸續指定包括日式宿舍、日治時代公共建築等歷史建築，是否會影響周邊地區之更新整體發展？在政策上是否有明確指導方針？

處長：在歷史建築指定方面，應該從整體發展的角度出發，可以針對以實際建築物座落指定比較小的區塊，並以歷史建物座落街區加上周邊地區一併擬定整體更新計畫作為分區推動之指導原則。雖然文化保存的主管機關是文化局，但是透過更新機制其實可以協助提出更具彈性的作法，達成兼顧保存與地方發展的雙贏局面。

陳：應保留之建築若散落在各區塊，在配合整體開發時，應保留調整區位集中設置之彈性。而針對實施者面臨歷史建築何時劃定及推動時程的風險考量，是先主動確認為歷史建築，抑或是先行規劃開發，未來再視情況確認，這方面應該有更清楚的政策指導。

處長：至於臺北市現行都市更新自治條例中也有些可以考慮放寬的部分，例如對於古蹟及歷史建物周遭建築物的整建維護可容積獎勵，給予比較寬的條件，但目前僅以市有建築為限，如此也造成了台北車站特定區E1、E2街廓內舊台鐵辦公室因非屬市有建築而無法適用前述獎勵，但是從鼓勵整建維護的精神來看，這方面應該是值得獎勵的。

陳：延續處長所舉的例子，該地區應該可以針對公共設施捐贈、開闢與歷史建築之整建維護部分做成一個配套方案，提出更新事業計畫，配合整個案子提出一個解決方向。

與中央「加速推動都市更新方案」之互動
篩選重點地區納入政院「加速推動都市更新方案」，並依進度持續推動

陳：貴處對於行政院所提加速推動更新政策將如何配合？

處長：處長：更新是永續發展，行政院推動加速都市更新方案，基本上跟市政府推動重點策略性更新的政策是一致的，對於中央的政策我們自當全力配合。

中央在計畫時程上定了一些目標，可是就過去的經驗來看，一般更新案的推動時程，可能無法立竿見影，當然我們是盡量朝向既定目標努力。目前臺北市比較有可能配合中央政策目標的個案，大概是歸綏街、南港瓶蓋工廠、華光社區、台北車站E1、E2街廓等，而這些我們都依計畫推動中，並有實質進度。
 

整合房貸銀行與信託機制，建構安全融資管道，擴大中央政策參與層面
處長：而相對於前述更新案的規劃工作，後續公開徵選實施者，以及接下來的中央承諾的低利融資，才是更新案成敗的關鍵。這方面我們對中央也提過建議，臺北市其實鼓勵權利人自組更新會來推動都市更新，希望自組更新會亦能有低利融資的補助誘因。例如台北市特殊的整宅案例，建築融資會有缺口，更新基金部分已有補助，但是一般自組更新會的個案則沒有融資補助。這也影響了一般居民自力更新的意願。
 

而從九二一災後重建經驗來看，若能結合信託機制，同時以單一金融機構承作更新期間融資與更新後房屋貸款，可有效控管資金風險，這樣的機制比較健全。未來中央的低利融資機制我建議是可以朝這個方向來思考。

更新單元劃定新課題：公有土地參與及空地比
釐清公有土地參與更新之機制，防杜有心人士刻意曲解法令、以小吃大，破壞立法美意

陳：陳：目前市政府鼓勵民間自行劃定更新單元，有部分在執行上遭遇一些模糊地帶，針對法令上尚未規範所產生之疑義，更新處的解決之道為何？
 

處長：目前在公有土地參與更新的法令上確實有不盡周延之處，造成一些業者在申請劃定或實施時，會去找公有地佔比例較高的地區，先行取得小面積的產權並增加持分人數，也就是所謂的灌人頭之後，再引用公有土地須一律參與更新之規定，造成同意比例通過門檻之效果，這樣其實相當不合理，雖然沒有違反法令，但也造成主管機關的困擾。

公有土地比例高之單元，管理機關應有表達意願之權利，而實施者也應相對取得私有土地部分超過法定門檻之同意

陳：事業計畫送件是一個很正式的事，相關權利的整合應該已經完成，但公有土地佔大部分時，有心人士可能並未完成地上物或私有地的整合，而逕自辦理事業計畫申請，這樣對於其他真正有意推動更新事業者其實是相當不公平。

處長：而若有兩個實施者以上在同一個單元內競爭，雙方在同意比例上都有過門檻，最後問題癥結就是公有地管理機關的立場，所以我們之前有跟國有地管理機關協調，碰到這種情形應該要清楚表明立場，參與哪一位實施者之更新事業。
 

這些問題在法令上應該做檢討修正，我們也有反應到內政部，我們比較建議的角度是，除公有土地外的私有土地部分，應該也要超過更新同意門檻，也會建議中央朝這個角度去修法，同時在人數與面積應該考慮設置權重比例避免灌人頭情況過度被濫用。


空地並非不具更新的正當性，但在時程及規模獎勵上應加以限制，以維公平
另外在許多人關心的空地是否可以辦理更新方面，我們目前首要在提出關於應加以限制之空地比範圍，基本上若現有狀況之建蔽率低於法定建蔽率1/2，目前傾向就認定為空地比過大。
 

而這種基地可能因為整合的權利人相對較少，或是土地上的整合問題靠都市更新機制就可以解決許多以前無法處理之問題，因此我們傾向在時程、規模上不給容積獎勵。至於實際的規範與作法，未來對於這方面還會再做考量。
 

市有地超過50％以上單元，原則由市府主導，協調鄰地訂定計畫並公開徵選實施者

陳：臺北市政府若公辦都市更新，請問處長對於政府自行實施與委託實施有何看法？

處長：在市政府考量擔任實施者時，必須考量到財政能力及議會審議的程序，所以基本上我們的角度是以公開徵選實施者為原則。若現在一塊更新單元內市有土地比例超過50％，基本上我們會主導，並且協調鄰地住戶由我們來訂定計畫以及徵選條件公開徵選實施者，以創造臺北市政府與市民最大利益來考量，而如果市政府當實施者，又必須審議更新事業，可能會造成球員兼裁判的疑慮，所以通盤考量下，還是以委託實施公開徵選實施者較為妥當。

四、五層樓公寓更新面臨課題
降低自行劃定更新單元門檻，鼓勵四、五層樓公寓申請辦理更新重建，但容獎須兼顧公共設施容受力

陳：針對北市目前最普遍的四、五層樓之公寓，更新處如何透過策略與獎勵鼓勵民間主動辦理都市更新？

處長：現有四、五層樓公寓建築的更新改建課題，主要是容積率已經用滿，再發動更新比較沒有誘因。而透過更新可能改善四、五層樓舊公寓目前的三個主要問題：1.違建物2.鐵窗3.停車問題。這些影響到一些防災問題與市容景觀，唯一的解決方式就是都市更新。
 

所以我們在更新自治條例修訂時，就把四、五層樓的更新納進考量，包括自行劃定、容積獎勵的部分，例如RC構造原本要50年才能劃定，現在調降到30年，這樣就有很多老舊公寓可以納進來，這個部分更新處很樂意去協助。

另外一個部分，就是仍有許多人反應，現在更新的容積獎勵似乎還是不夠，但是我們要考慮到土地永續發展，可能下一個50年又要面臨到更新的問題，我們必須考慮到公共設施的服務水準及總體容積管制，無限放大對臺北市不是一件很好的事。

更新需要成本，不可能免費給你一間更大的新房子

處長：更新有一個觀念很重要，更新是要成本的，不是說政府政策直接免費給住戶換一戶更大的房子，這是不可能的事，也不符合正義原則。其實住戶可以從另外一個角度思考，為了提高居住水準，賣掉自己的房屋，繼續在現有的環境周邊買一個新的房屋，從這個角度去衡量，賣舊屋易地換新屋的差價，與原地更新的主要費用像營造成本、規劃費用、建築設計等相比較，也許自力更新的負擔會更輕。
 

另外，現在社會普遍比較疏離，在辦理更新的過程中，住戶也許會爭爭吵吵，但是經過不斷的溝通協商，更新後除了喜搬新厝外，各住戶的鄰居情感也隨之更為凝聚，因為整個更新的過程大家都有參與，這其實是一個不錯的結果，所以也許住戶自行更新不是很容易，但我個人是鼓勵也樂見的。所已在操作整個更新的過程上，我們希望能給予一些協助，包括提供一些建築設計、營造上的公開資訊。

提供補助與協助，降低自組更新會推動更新技術及經費門檻

陳：剛提到自組更新會，在實務經驗上，第一個是要有很高的同意比例，第二是更新分配必須很明確、平均，否則容積獎勵的部分容易造成各權利人之爭執導致更新破局。另外，自力造屋的部分，相較於與建商合建，在考慮經濟規模因素下，工程經費並不見得每個個案能有效降低。
 

處長：目前更新處模擬幾個操作機制。第一個，就是針對申請劃定、事業概要以及籌組更新會，我們擬定了臺北市協助民間推動都市更新辦法給予補助，每個案例30萬，今年額度是預估有12件，目前已有申請6件，我們會繼續再受理。

更新事業之充分溝通：實施者VS權利人
更新應該以權利人為主體，實施者應該讓權利人能充分瞭解送件之計畫內容，並有公開討論空間

其實若透過更新會來實施更新，因為送件的計畫必須透過大家開會討論，並以多數決來決定，這樣的過程相對比較嚴謹。之前更新處就有一個案例，由一般實施者申請的事業計畫在公展期間，就有權利人反應他們並不瞭解事業計畫內容而要求撤回同意書。
 

針對這點，我們曾與內政部溝通表示：都市更新應該是以權利人為主體，實施者是受權利人委託辦理都市更新，雖然拿到權利人的事業計畫同意書，但是實施者仍應該讓權利人充分瞭解事業計畫內容。

同樣的情形在國有地時也適用，應該讓管理機關全盤瞭解計畫內容，若管理機關對事業計畫內容不贊成時，可以提出異議，但是他並沒有違反法令不參與更新。我們是傾向未來實施者送事業計畫進來的時候，應該附上與權利人溝通說明的過程。

陳：感謝處長能針對更新處業務相關之政策與執行經驗，撥冗向我們做如此清楚的闡述與說明，希望透過本次的訪談，能讓更新的理念更為推廣，同時讓台北市民能實際感受因為更新處的努力，未來臺北市的都市環境能更美好。

(本文原載於都市更新簡訊第30期)