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新階段的都市更新: 正視問題、務實行動 訪問行政院經濟建設委員會黃萬翔副主任委員

黃副主委曾任臺灣省住宅及都市發展處市鄉規劃局局長、臺灣省建設廳副廳長及立法院參事兼院長辦公室主任等要職,在建設發展的領域上,其經驗十分豐沛,且對於都市更新十分熟
悉,也曾經擔任本基金會之董事一職。以下是本基金會丁執行長訪問黃副主委的內容。



經建會對於「政府愛臺12項建設-都市更新堆動計畫」及「振興經濟方案-擴大公共建設
之都市更新計畫」有何重要的政策推動方向?


政府目前刻正積極推動擴大內需方案中的「政府愛台12項建設-都市更新推動計畫」,這個案子目前是經建會重要措施之一。全部12項建設可分為四大類,其中交通建設佔了百分之五十,包含著鐵道、公路、機場、港灣等含納所有的交通建設,另外三部分其中包含就是「都市更新及工業區更新」佔12項建設中15%的比重,可見其重要性。
我們所關注的部份乃「都市更新及工業區更新」這一部份,政府之所以要投入廣大資源部份是有其考量的,都市更新對於都市發展、都市風貌乃至於全國的經濟發展環境品質都有很大的貢獻。
營建署推動的都市更新的案子,第一階段到今(2008)年底將結束、民國2009年已邁向第二階段進行招商投資。過去第一階段勘選許多的案子,存在許多推動困難待解決。這些困難,除了在於政府本身的整合需作一些調整外,另外還牽涉到地產景氣的問題,如果景氣跟地價沒有在一定水平上是難以更新的。我常提到的,都市更新可大致分兩種,一為「市場更新」、另一為則是「政策更新」。「市場更新」,市場是必要的,像過去台北市,在地價高、景氣好時,只要政府給予法令上的協助,民間對於更新意願就會提高。而「政策更新」,資源協助則是必要的,像過去的九二一震災重建更新,政府就必須協助;倘若沒有政府的輔助,政策更新是有其困難性的,必須給予補貼及誘因協助並排除障礙,才有可能完成。
理論上,公部門都市更新應該更有效率,惟事實上並非如此,諸如各部門的協調、地上物、地權的處理等等都有其困難性。個人對於解決都市更新的問題是以問題導向,也就是正視「問題」所在,如缺人則給予專業人士的協助,缺錢則找錢,缺法令則視制度給予配合。因
此,明(2009)年起的工作,我們要求營建署每個個案的流程與時程需做出來,另外個案的開發流程與政府招標也應研訂作業手冊,讓地方政府有所依循。未來經建會對於都市更新的政策大致朝以下方向進行:
一、成立個案「專案推動小組」加速推動
為加速都市更新工作之推動,業由內政部營建署安排本會及內政部勘選2009年度優先推動地區(20處),並希望於各優先推動地區成立「專案推動小組」。小組組成後,將可協助個案之「推動主體」(地方政府或公產機關)針對個案的各項議題進行討論,如需要跨部會協商事宜,則再由行政院都市更新推動小組,以加速決策的過程。目前各都市更新地區前置作業辦理項目及要徑、專案小組成員、推動主體及權責分工等,業召開「2009年度優先都市更新案推動事宜會議」中完成初步確認。

二、寬籌經費辦理更新地區之各項公共建設
為加速指標性都市更新之推動,政府除了原本於公共建設預算中針對都市更新地區的各項公共建設進行投入外(如「南港高鐵沿線再開發計畫」中,2009年業匡列相關經費辦理「南港生醫管理中心」、「北部流行音樂中心」、「生技中心」(國家生醫園區)、會展中心(國際展覽館)等;嘉義火車站更新地區中業匡列相關經費辦理「檜意生活村」等)。
在「振興經濟方案—擴大公共建設」案中,則籌措相關經費辦理,如基隆火車站暨西二、西三碼頭更新案中的火車站新站的經費20億元,並由內政部初步匡列24.4億元辦理各優先推動地區之聯外公共工程,希望能夠加速相關案件之推動。此外,透過各項公共建設如城鄉新風貌、生活圈道路等投入,加速都市更新地區的辦理。

三、成立「中央都市更新基金」
內政部將於2009年先匡列4億元成立基金,目前基金設置計畫書業獲行政院同意,辦法(草案)也由行政院主計處召開會議研商完畢。上開基金業定於2009年1月1日正式成立。

四、成立「都市更新推動辦公室」及委託「整合機構」
進入更新地區由於礙於公務人力之限制與相關薪資缺乏彈性,如何透過民間的力量協助推動都市更新工作,為一重要課題。本會爰建議內政部營建署委託成立「都市更新推動辦公室」,協助辦理招商文件擬定、相關標準流程與文件之建立等工作,並透過專案管理與網路作業,建立與各地政府、專業團隊及民眾之整合平台。
此外,為整合相關優先推動地區之民意,內政部營建署業規劃委託辦理「整合機構」進入都市更新地區,於更新地區成立工作站,以整合民意,加速個案之推動。

五、規劃辦理國際教育訓練與國際交流
都市更新經驗的學習與交流相當重要,近年來本會及內政部業陸續邀請英、日、香港、新加坡、美國等先進國家之都市再生專業機構專家、學者與政府官員來台,未來則希望規劃都市更新專業課程,借鏡國際都市更新發展趨勢、再發展策略及招商技巧,同時將台灣都市更新計畫推向國際。此外,內政部營建署業爭取了國際都市發展協會(INTA)2009年會之舉辦,透過國際交流與合作將可以提昇我國都市更新規劃、開發、經營及管理技術。

六、研議都市更新產業
都市更新整合機構,對於推動都市更新工作有相當助益,亦為新型態之服務產業,將請內政部儘速研擬相關之輔導及配合措施,有效引導營建相關產業如建築開發業、建築經理業及建築師等投入都市更新工作。
除此之外,「維護整建」這一部份,在未來應受到重視,鼓勵住戶自發性更新,政府給予補貼,使住戶自身環境得以改善,提昇居住品質。

中央政府也將設立「都市更新基金」,請問關於基金的運用方式,有什麼看法與計畫?
以前中央是沒有都市更新基金的,自今年開始預計投入10億,2009年預計撥4億,內政部營建署研擬之「中央都市更新基金收支保管及運用辦法」草案,行政院已審核完畢,正準備公告中。由於金額是10億,倘若未來用作投資可能不夠,因此初步研商基金是用在「前置作業」及「周轉」。
當然,政府也將思考,倘若用在開發上,未來收益回收,溢注基金;諸如公有地的更新。目前都市更新的問題,「錢」並非是問題核心。實務上,政府目前有國發基金及中美基金可供運用,成立「都市更新基金」是有補強作用。
未來都市更新基金運用方式,將以「永續性」及「功能多樣化」原則:採循環作業模式,也是我們研商的方向之一。「補貼利率」也是一種方式,缺點是基金金額會減少萎縮,本人的看法是未來基金運用方式,仍以更新問題方向著手,基金最適使用,應從使用者的立場看,跳脫以往以政府角度來看基金使用,會更具實用性,其範圍會加大,如果以補貼方式,則應思考回收機制,倘若以公有土地更新,政府自己投資做開發者時,其開發收益部份應歸墊基金續使用等。

目前內政部中央都市更新基金其用途規劃如下:
1.實施、參與都市更新事業支出
2.徵收、撥用、價購更新地區土地及其改良物支出
3.委託辦理更新地區之重建、整建、維護所需研究、規劃設計費支出
4.以貸款或墊款方式提供其他機關(構)推動都市更新
5.以整建或維護方式實施都市更新規劃設計及實施經費之補助
6.民間組織更新團體以重建方式實施都市更新事業規劃設計費之補助
目前政府初步選定「中山女中對面」、「鼎興營區」及「華山地區行政園區」等三案,由基金擔任開發主體,進行後續開發作業,並藉由開發後之相關回收,以充實基金財源。

政府是否考慮成立第三部門的都市更新專責機構,來統籌更新事業的推動與落實?
依個人觀察,由於國情不一,國外可行的制度,在臺灣未必能建立,因此,臺灣設立「第三部門」倘若沒有立法是無法建立的。實務上,我們一般認定「第三部門」應兼具民間部門不受民意機關監督的自由及政府部門的特權兩項優點,然而,事實並非如此,往往反而兼具雙方的缺點。從先前擬成立「都市更新公司」時輿論一致撻伐,便可見一斑。由於尚未有適當周延之法源,基於整體政策需求與考量,本會原本規劃籌組之「台灣都市更新股份有限公司」業報行政院暫停推動。
倘若單由中央政府成立,仍面臨到公有土地管理機關及地方政府不一定配合的問題,未必比一般民間更新來得有效率。因此倘若由地方政府自行成立專責機構推動都市更新,應較可行。
短期內,先朝強化中央都市更新組織之方式辦理。由於內政部營建署「都市更新組」為「臨編組」,相關人力及經費都有相當之限制,目前除了於內政部營建署城鄉分署成立「都市更新課」(業於分署組織條例中明定)外,未來包括「中央都市更新基金」之運作、「都市更新推動辦公室」、「委託辦理整合機構」等。
中、長期而言,可能朝向研修「鐵路法」、「國有財產法」等相關法令,賦予相關公產管理機關開發之權利,將可以進行相關公產之更新。甚至如果可以凝聚朝野共識,未來可以考量採類似「桃園國際機場園區發展條例」之方式,成立專案推動之公營公司,辦理都市更新地區各項工作之推動。

對於公有土地參與都市更新應朝何種方式處理,才能做最有效利用?
未來有必要訂定一套公有土地處理原則之辦法,以解決現行公有土地參與都市更新的問題。以往國營事業機構管理土地或許考量其便利性,惟對於是否為最有效利用則可能因投入時間過長而不採用,未來如果讓公有土地做最有效利用,是否運用基金以發揮最大功效是未來政策主要考量方向。
據我個人瞭解,目前許多公有土地的管理機關目前是非常積極的。例如財政部國產局已經開始進行「都市更新事業範圍內國有土地處理原則」調整與修正,未來將朝向參與權利變換分配,都市更新範圍內國公有土地占1/2以上者,應由公產管理機關掌握土地開發之主導權等。國營事業土地部分,由於屬性仍有所差異,目前臺鐵局管有之土地其大多配合上述原則進行辦理,並朝向研修鐵路法,希望能夠透過再開發過程中,取得部分經費;其餘國公營事業,有些可辦理土地開發者,例如台糖、榮工公司,可自行辦理更新與再開發;無土地開發業務者,如台銀部分,倘不涉及資本適足率問題,則可採「減資價繳」方式,將土地繳回國庫,再由國產局依據上述原則辦理後續開發。

副座曾經擔任本基金會的董事,對本會之運作多有指導。現您因職務之故,無法續任董事,請問副座對基金會未來的工作有何期許與建議?
基金會當初為本會協助成立公益性的單位,過去基金會在921震災重建工作中投入許多心力,業有許多成功的經驗,這些年來也成為國內推動都市更新工作中最重要的民間協助者及政府智囊,未來除了希望基金會繼續扮演政府的協助角色外,亦希望基金會能夠像日本「協調者協會」的角色一樣,成為都市更新事業中重要的「協調者」;而各級政府推動的個案,亦希望基金會能夠積極參與協助,提供具體建議與後續推動作法。
基金會目前在國內都市更新領域中有相當的公信力,為了鼓勵民間積極參與推動都市更新,或許也可以考慮定期評選優良的更新事業案或實施者,予以表揚。


(本文原載於都市更新簡訊第40期)

  • 發布日期
    2008/12/15
  • 發表人
    訪談整理
    基金會 何懿貞